25 jaar Zorgen voor Morgen

‘Zorgen voor Morgen’ gaf aan dat voor het beheersen van het klimaat en de duurzame bescherming van gezondheid en natuur, een drastische vermindering van de uitstoot van veel stoffen nodig was. Het rapport liet zien dat naast aanscherping van technische eisen aan bedrijven, apparaten en voertuigen ook structurele veranderingen nodig zijn in de energievoorziening, de landbouw en het verkeer en vervoer, wilde Nederland de emissies met 80-90% kunnen verlagen.

Basis voor Nationaal Milieubeleidsplan

‘Zorgen voor Morgen’ legde de basis voor het eerste Nationaal Milieubeleidsplan (1989), waarin milieudoelstellingen voor 2010 werden geformuleerd. Terugkijkend kunnen we concluderen dat op veel terreinen, zoals luchtverontreiniging, het storten van afval en het lozen van afvalwater grote vooruitgang is geboekt (zie figuur). Het verminderen van het energiegebruik en van de uitstoot van broeikasgassen bleek echter politiek veel ingewikkelder dan technisch gedacht. Vooral het gebruik van motorbrandstoffen en elektrische apparaten bleek veel moeilijker te beïnvloeden.

Milieubeleid op veel terreinen zelfs succesvoller gebleken dan verwacht…

‘Zorgen voor Morgen’ was het eerste rapport dat beleidsmakers een integraal palet van opties presenteerde van mogelijke maatregelen om de Nederlandse milieubelasting vérgaand te reduceren. Naast een pakket met al vastgestelde en voorgenomen maatregelen was er een pakket met mogelijke extra maatregelen. In 1988 werden die gezien als vrij vérgaand en ambitieus. Achteraf kunnen we concluderen dat die extra maatregelen vrijwel allemaal zijn genomen. Sterker nog, op onderdelen zijn nog verdergaande maatregelen getroffen, waardoor emissies verder daalden dan met het extra pakket kon worden bereikt.

Zo zou de uitstoot van zwaveldioxide (SO2) volgens ‘Zorgen voor Morgen’ dalen van 275 kiloton in 1985 naar 137 kiloton in 2010 bij uitvoering van het pakket extra maatregelen. In werkelijkheid daalde de uitstoot naar 34 kiloton in 2010. Niet alleen werd veel SO2 afgevangen, maar ook schakelden raffinaderijen en elektriciteitscentrales over van olie op gas en bleek het zwavelgehalte in kolen en benzine verder omlaag te kunnen dan in 1988 werd verondersteld.

Ook bij het storten van afval zijn de verschillen groot. In 1988 werd nog gedacht dat de hoeveelheid te storten afval zou groeien van 16 miljoen ton naar 21 miljoen ton per jaar. Met grote inspanning zou dat gereduceerd kunnen worden tot 8 miljoen ton in 2010, dacht men toen. In werkelijkheid werd in 2010 slechts 1,4 miljoen ton gestort, vooral omdat in 1995 een stortbelasting en een stortverbod op recyclebaar en brandbaar afval werden ingevoerd, een groot aantal afvalverbrandings¬installaties werd gebouwd en een moratorium werd ingesteld op nieuwe stortplaatsen. Interessant is wel, dat het afschaffen van de stortbelasting in 2012 direct zichtbaar is in de hoeveelheid gestort afval. In 2013 wordt maandelijks gemiddeld 50% meer afval gestort dan in 2011, toen de stortbelasting nog van kracht was.

… maar emissies van ammoniak en CO2 terugdringen blijft een taaie opgave

Bij andere onderdelen van milieubeleid bleek het moeilijker om emissies te reduceren. Zo berekende het RIVM in 1988 dat het mogelijk moest zijn de uitstoot van ammoniak (NH3) met extra maatregelen te reduceren van 258 kiloton in 1985 naar 80 kiloton in 2010. In werkelijkheid bleef de emissie steken op 122 kiloton in 2010. De ontwikkeling van de omvang en samenstelling van de veestapel hadden de onderzoekers toen vrij goed ingeschat, maar over de toepassing van grootschalige mestverwerking waren zij – achteraf gezien – te optimistisch. Ook het terugdringen van CO2-emissies en andere broeikasgassen is een veel taaiere opgave gebleken dan 25 jaar geleden werd gedacht.

Na nationale aanpak toen is nu internationale aanpak nodig voor resterende milieuproblemen

Bij teruglezen valt op hoezeer de wereld is veranderd sinds de publicatie van ‘Zorgen voor Morgen’. Eind jaren tachtig dacht men dat de overheid in staat was om met ambitieus milieubeleid de milieuproblemen op te lossen. Het eerste Nationale Milieubeleidsplan beloofde dat in één generatie te doen; dus uiterlijk in 2010. Met technische oplossingen was heel veel te bereiken en volumemaatregelen zouden de laatste stap in de gewenste emissiereducties kunnen realiseren. Het draagvlak voor milieumaatregelen in de samenleving was ongekend hoog en de economie groeide zo sterk dat geschatte extra kosten voor milieumaatregelen acceptabel werden gevonden. Die waren in ‘Zorgen voor Morgen’ geschat op 1-2% van het nationaal inkomen, hoewel in werkelijkheid 0,5% bleek te volstaan. Begin jaren negentig kwam echter de globalisering op stoom, gevolgd door marktwerking, uitbreiding van de Europese Gemeenschap, individualisering, deregulering en bezuinigingen. Het milieubeleid is sindsdien veelvuldig op onderdelen aangepast, maar zal nu wissels moeten omzetten om onder deze gewijzigde omstandigheden de resterende milieuproblemen (luchtkwaliteit, klimaatverandering, verlies van biodiversiteit) effectief te kunnen bestrijden. Dat vraagt vooral ook om internationale samenwerking.