Nederland verandert, toekomstscenario's voor beleid

Onderzoekers van beide planbureaus hebben trends en toekomstige onzekerheden verkend die van belang zijn voor de fysieke leefomgeving. Ze schetsen op basis daarvan twee mogelijke scenario’s: Hoog en Laag. Scenario Hoog combineert een relatief hoge bevolkingsgroei met hoge economische groei; scenario Laag kent een meer gematigde demografische ontwikkeling en een meer bescheiden economische groei. Vervolgens zijn ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving binnen deze twee scenario’s onderzocht. Hierbij keken de planbureaus naar vier brede thema’s: Regionale ontwikkelingen en verstedelijking; Mobiliteit; Klimaat en energie; Landbouw. Deze verkenning geeft een kader om over nieuw beleid na te denken.

Demografie: migratie maakt het verschil

Volgens scenario Hoog wonen er in 2050 ruim 2 miljoen meer mensen in Nederland dan nu. Dit komt vooral door een hoog migratiesaldo. Een hoog migratiesaldo betekent bovendien dat er meer kinderen worden geboren. In scenario Laag zijn het migratiesaldo en de natuurlijke aanwas kleiner en krimpt de bevolking na 2030.

In beide scenario’s is vergrijzing een van de belangrijkste demografische ontwikkelingen in de toekomst. Nu is nog een op de zes Nederlanders ouder dan 65 jaar; in 2050 geldt dat voor een op de vier. Ook het aantal alleenwonenden neemt toe.

Macro-economie: beperkte groei in beide scenario’s

De Nederlandse economie lijkt op dit moment veerkrachtig genoeg om op termijn weer evenwichtig te groeien. De ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit keert dan terug naar waarden van voor de crisis, afhankelijk van variaties in technologische en internationale ontwikkelingen. Maar zelfs in scenario Hoog zal de groei vanwege demografische ontwikkelingen achterblijven bij wat we in de afgelopen decennia hebben gezien en niet uitkomen boven de 2%. Weliswaar heeft de verhoging van de pensioenleeftijd een positief effect op de potentiële beroepsbevolking, maar dat is op termijn onvoldoende om het drukkende effect van lagere bevolkingsgroei en vergrijzing te compenseren. In scenario Laag gaat de WLO uit van een economische groei van ongeveer 1%.

Regionale ontwikkelingen en verstedelijking: verschil tussen Randstad en krimpgebieden neemt toe

De steden blijven groeien in de toekomst. Niet alleen doordat de trek naar de stad doorzet, maar ook doordat de bevolking in de Randstad en andere steden relatief jong is en er in de steden dus sprake is van een hoger geboortecijfer. In scenario Hoog groeit de bevolking in de Randstad anderhalf keer zo hard als de totale Nederlandse bevolking. In regio’s in Limburg, Zeeland en Groningen treedt echter bevolkingskrimp op.

In scenario Laag gaan de onderzoekers ervan uit dat de trek naar de stad in de toekomst afzwakt. In dit scenario daalt de bevolking in acht van de twaalf provincies. De provincies Zeeland, Limburg en Drenthe krijgen zelfs te maken met een bevolkingskrimp van meer dan 10% tussen 2012 en 2050. Groei is in dit scenario in de meeste delen van het land geen vanzelfsprekendheid meer.

Een andere trend is de huishoudensverdunning. Omdat huishoudens kleiner worden, zal zowel in scenario Hoog als in scenario Laag het aantal huishoudens in de meeste regio’s nog wel toenemen. In vrijwel alle regio’s is voldoende ruimte voor uitbreiding van het aantal woningen.

Mobiliteit: toename van vrijwel alle vormen van vervoer

Nederlanders leggen steeds meer kilometers af. De personenmobiliteit blijft toenemen in beide scenario’s. Dat geldt voor autokilometers, maar ook voor openbaar vervoer en langzaam verkeer (fietsen).

Tot 2030 zijn er nog substantiële verbeteringen in het infrastructuurnetwerk voorzien. In het scenario Laag blijft de filedruk (congestie) daardoor onder of rond het niveau van de afgelopen jaren. In het scenario Hoog loopt de congestie na 2030 echter weer op, vooral in de Randstad.

Ook het internationale goederenvervoer neemt toe. De internationale economische ontwikkelingen en de voortgaande globalisering leiden onder meer tot een sterke groei van de internationale aan- en afvoer. Het binnenlandse goederenvervoer groeit echter minder snel en krimpt zelfs licht in het scenario Laag.

Voor de luchtvaart geldt dat dankzij de wereldwijde groei van bevolking en economie de vraag snel stijgt. In het scenario Hoog is deze groei sneller dan wat de bestaande geluidsrestricties toelaten. Weliswaar kan het aantal vluchten op Schiphol nog groeien als vliegtuigen stiller worden, maar die ruimte is in scenario Hoog onvoldoende om de vraag volledig te accommoderen.

Klimaat en energie: internationaal klimaatbeleid bepalend

De internationale klimaatafspraken zijn leidend. Op basis van de bestaande toezeggingen van landen om hun broeikasgasemissies te reduceren, gaan de onderzoekers van PBL en CPB in scenario Hoog uit van een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in Nederland met 65% in 2050 ten opzichte van 1990. De opwarming van de aarde komt dan op termijn uit op 2,5 tot 3 graden. In scenario Laag is vanwege een minder effectief klimaatbeleid een vermindering van de broeikasgasemissies voorzien van 45% ten opzichte van 1990. De opwarming van de aarde komt dan op termijn uit op 3,5 tot 4 graden.

Nederland en Europa staan aan de vooravond van een trendbreuk in het energiegebruik en de daarbij behorende energieproductie. Toch zal de energievoorziening nog lang sterk blijven leunen op fossiele energie. Voor maatregelen als de afvang en ondergrondse opslag van CO2 (CCS) is vooral in scenario Hoog een belangrijke rol voorzien. In scenario Hoog is een forse verhoging van de CO2-prijs onvermijdelijk.

De internationaal gehanteerde tweegradendoelstelling valt buiten de bandbreedte die de scenario’s Hoog en Laag omspannen. In een aparte onzekerheidsverkenning zijn de gevolgen voor Nederland van de tweegradendoelstelling uitgewerkt. Daarbij is voor 2050 uitgegaan van een vermindering van de broeikasgasemissies met 80%-95%.

Landbouw: minder milieudruk

De landbouw blijft de belangrijkste en grootste grondgebruiker in Nederland. Er is wel een lichte afname van het areaal door uitbreiding van de bebouwde omgeving en meer multifunctioneel landgebruik, inclusief ruimte voor natuur.

De Europese milieuregels beperken de milieudruk, net als nationaal, provinciaal en soms lokaal beleid. In beide scenario’s daalt de uitstoot van ammoniak, lachgas, fijnstof en stikstofoxiden ten opzichte van het referentiejaar 2013. De daling in scenario Hoog is daarbij groter dan in scenario Laag. Voor fosfaat en nitraat daalt de belasting in de intensievere landbouwgebieden echter nauwelijks.

In scenario Hoog veronderstellen we dat de consument vaker bereid is te betalen voor andere productiewijzen, hetgeen leidt tot een iets groter aandeel extensieve landbouw. Dit kan lokaal positief uitwerken voor de natuurwaarde en de waterkwaliteit.

Samenhang WLO en MKBA’s

De WLO heeft speciaal voor beleidsmakers een zogenoemde Bijsluiter, die onder andere aangeeft hoe de WLO kan worden gebruikt bij maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) van beleidsplannen. In de afgelopen jaren is bij MKBA’s voor de fysieke leefomgeving veelvuldig gewerkt met de scenario’s uit de eerdere WLO van 2006.