Afschaffing melkquotum maakt mestafzet complexer en vergroot risico’s voor natuur

Achtergrond en gevolgen voor de economie

Vandaag, woensdag 1 april, vervalt het melkquotum, en daarmee ook de superheffing en de beperking van de Nederlandse melkproductie. Het besluit om de melkquotering af te schaffen dateert uit 2007. De verwachting in 2007 was, en is nog steeds, dat hierdoor de melkproductie met 20 procent zal toenemen. Die groei is nu al voor driekwart gerealiseerd. Veel melkveehouders hebben geïnvesteerd in nieuwe grotere stallen en melkrobots. De extra melk is vooral bedoeld voor de export naar buiten Europa. Dat levert bij een stabiele hoge melkprijs een mooie verdienste voor de melkveehouders die investeren in groei en ook voor de Nederlandse economie. De melkprijzen waren hoog tot 2014 waarna ze kelderden, enerzijds door een terugvallende vraag (o.a. Rusland boycot) en anderzijds door snel toenemende melkproductie elders. Bijgevolg vallen die verdiensten voorlopig dus tegen: faillissementen dreigen voor melkveehouders die te zwaar hebben geïnvesteerd. Alle melkveehouders, ook zij die niet willen uitbreiden, krijgen te maken met onzekere melkprijzen en minder stabiele inkomens.

Gevolgen voor de mestafzet

Meer melk betekent niet automatisch meer mest. De mestproductie (uitgedrukt in fosfaat en stikstof) door de gehele rundveehouderij (voor de productie van zuivel en vlees) neemt namelijk sinds 2007 niet toe. Dit komt door voermaatregelen en het afstoten van rundvee voor de vleesproductie. In 2014 en 2015 moet de gehele veehouderij wel veel meer mest gaan verwerken dan daarvoor, maar dat is een gevolg van de aanscherping van de mest-fosfaatnormen voor al het grasland en bouwland. Mestverwerking is een dusdanige behandeling van de mest dat fosfaat en stikstof in mestverwerkingsproducten kan worden afgezet buiten de Nederlandse landbouw. De melkveehouderij verwerkte tot nu toe minder dan één procent van haar mest, want ze kon haar mest kwijt op eigen grond of die van andere bedrijven. Melkveebedrijven die versneld zijn gaan uitbreiden na 2007, zonder grond aan te kopen, moeten meer mest afvoeren en een deel ter verwerking aanbieden. Verwerking van rundermest is geen interessante optie omdat het fosfaatgehalte relatief laag is in vergelijking met de beter geschikte varkensmest. Rundermest is wel aantrekkelijk voor de akkerbouwers en kan daarmee het gebruik van varkensmest in de akkerbouw verdringen.
De strengere fosfaatnormen van 2014 en 2015 en de wettelijk verplichte mestverwerking die sinds 2013 van kracht is maken het noodzakelijk dat melkveehouders de verwerkingsplicht van hun mestoverschot afkopen door overdracht daarvan aan varkenshouders. Dit is een voorziening in de mestwetgeving. Mede door de groei en versnelde schaalvergroting van de melkveehouderij zal dus veel meer varkensmest moeten worden verwerkt in 2015 en 2016. Of dat gaat lukken is de vraag.

Gevolgen voor de weidegang en schaalvergroting

Er bestaat breed maatschappelijk draagvlak voor weidegang (koeien in de wei in een deel van het groeiseizoen), en melk en vlees van koeien op een rantsoen van overwegend gras zijn mogelijk ook gezonder. De weidegang staat echter onder druk door de schaalvergroting in de melkveehouderij. Die schaalvergroting is versneld vanaf de aankondiging in 2007 van de afschaffing van de melkquotering. Voor hele grote bedrijven met meer dan 200 melkkoeien is behoud van weidegang lastig. Ondanks de schaalvergroting lijkt de weidegang de laatste twee jaren echter niet verder af te nemen. Door de versnelde schaalvergroting neemt ook de grondgebondenheid af, dat wil zeggen dat de productie van veevoer steeds minder van eigen grond komt en dat de geproduceerde mest steeds minder op eigen grond wordt afgezet. In Zuid-Nederland komt minder dan de helft van het voer voor het melkvee van eigen grond. De nieuwe Melkveewet stelt wel eisen aan grondgebondenheid wat betreft de mestafzet maar zal waarschijnlijk de afname van de grondgebondenheid niet voorkomen. Per saldo heeft de Melkveewet dus een minder sterk effect op de grondgebondenheid qua veevoer en mestproductie dan de afschaffing van het melkquotum.

Gevolgen voor milieu en natuur

Omdat de groei van melkveestapel per saldo niet gepaard gaat met meer mest neemt ook de nationale ammoniakemissie nauwelijks toe en daardoor ook niet de bijdrage aan de depositie van stikstof op natuur. De melkveehouderij is verantwoordelijk voor ongeveer een vijfde van de stikstofdepositie op natuur en voor een derde van de stikstof- en fosfaatbelasting van het water. Omdat de afgesproken gemeenschappelijke natuurdoelen voor Natura 2000-gebieden in het kader van de Vogel- en habitatrichtlijnen en de afgesproken doelen voor waterecologie in het kader van de Kaderrichtlijn Water nog ver buiten bereik zijn, zou de stikstof- en fosfaatbelasting nog fors terug moeten. En gezien haar grote bijdrage aan de milieubelasting ligt er ook een grote opgave voor de melkveehouderij. Op nationale schaal neemt de belasting van de natuur de laatste jaren dan wel niet toe door de groei van de melkveehouderij, maar deze neemt ook niet af. Lokaal, rondom uitbreidende melkveehouderijen, kan de belasting van Natura 2000-gebieden wel toenemen, en daardoor stagneert daar de vergunningverlening voor nieuwe stallen. De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) moet vergunningverlening vereenvoudigen en tegelijkertijd Europese eisen voor de natuur in Natura2000-gebieden waarborgen door bronmaatregelen (vermindering van emissies, onder meer door melkveehouderijen) en herstelmaatregelen. Toch biedt de PAS geen garantie dat in alle Natura 2000-gebieden aan deze eisen wordt voldaan.

De informatie in dit bericht is gebaseerd op eerder uitgevoerde studies van PBL en anderen. De gevolgen van de ontwikkelingen in de melkveehouderij voor de mestproblematiek zullen nader onderzocht worden in de Evaluatie Meststoffenwet die het PBL in 2016 zal uitbrengen. Voor nadere toelichting zie achtergronddocument.

Conclusie

De afschaffing van het melkquotum biedt zeker op de korte termijn kansen voor de nationale economie, maar tegelijkertijd ook economische risico’s voor individuele bedrijven. Omdat de verwachte uitbreiding van de melkproductie al grotendeels is gerealiseerd hebben we ook een indruk van de gevolgen voor het mestoverschot, milieu en natuur. Nationaal gezien vallen die effecten mee. Toch zijn er risico’s voor verder afname van de weidegang en voor milieu en natuur, vooral op de lokale schaal. Ook is het onzeker of de melkveesector op de langere termijn haar concurrentievoordeel kan behouden ten opzichte van andere Europese lidstaten met meer technisch groeipotentieel, meer land en meer milieugebruiksruimte. Dat zou ertoe kunnen leiden dat de melkproductie op termijn verschuift naar die landen.