TOD in Nederland: makkelijker gezegd dan gedaan?

'Kiezen én delen' is de titel van een studie van het PBL die 14 oktober 2014 verscheen. De auteurs constateren dat de benodigde samenhang tussen verstedelijking en infrastructuur nog onvoldoende is. Een van drie in de studie geïdentificeerde kansrijke strategieën om die gewenste afstemming te bewerkstelligen is knooppuntontwikkeling. Vier stellingen:

• Knooppuntontwikkeling is niet vrijblijvend. Als je hiervoor kiest, kies je ook voor schaarste op andere locaties. Op regionaal niveau betekent dit dat ontwikkeling op een aantal weilandlocaties moet wijken voor een meer inspanning vergende knooppuntontwikkeling.
•  Niet elke knoop is een knooppunt. Wees zorgvuldig in de keuze voor een intensief te ontwikkelen stedelijke knoop. ‘De term “knooppuntkannibalisme”geeft aan dat het succes van de ene knoop ten koste kan gaan van dat van een andere.
• Op een knooppunt moet je kunnen komen en moet je willen zijn. Als de ruimtelijke kwaliteit onvoldoende aandacht krijgt of de lokale bereikbaarheid tekortschiet, zal het knooppunt geen succes worden. De lokale opgave is dus van cruciaal belang, ook op een hoger schaalniveau.
• Knooppunten vragen bovenlokale regie. Prikkels die afstemming tussen de domeinen mobiliteit/infrastructuur en ruimtelijke ordening moeten bevorderen zijn nogal eens afwezig of werken juist contraproductief. Op regionale schaal ontbreekt de democratische legitimering om dossiers in samenhang op te pakken.

Alfabet en Yes-instrument

Wendy Tan (RUG) legt uit dat de potentie van TOD in Nederland vanwege formele barrières en gebrek aan urgentie nog niet wordt benut. Ze stelt een ABC voor dat als handvat kan dienen voor toepassing voor TOD. Is er wel genoeg aandacht? ‘Veel beleidsstukken gaan voornamelijk over autovervoer, veel minder over ov.’ Ze constateert ook een een schommeling in Beleid en Commitment van de overheid, als het gaat om investeringen in knooppunten. ‘Marktpartijen ervaren hierdoor investeringen in knooppunten als een risico.’ Uitwisseling van kennis en ervaringen in een community die meer dan professionals omvat, ontbreekt. ‘Dit is het Jaar van de Ruimte. Ik nodig iedereen uit om met mij de rest van het alfabet bij elkaar te krijgen.’

Jan Ploeger (provincie Zuid-Holland) stelt dat provincies nog steeds stevig sturen op ‘krachtige steden, agglomeratiekracht, betere benutting en verbetering van ruimtelijke kwaliteit’. Behalve de provinciale Ruimtelijke Verordening is het bestuurlijke arrangementen een belangrijk instrument. Op regionale schaal maken overheden afspraken, bijvoorbeeld voor woningbouw, die voorkomen dat nieuwe ontwikkellocaties lukraak worden benoemd. Het programma StedenbaanPlus is een voorbeeld van een bestuurlijk arrangement waarin vervoerders partners zijn. ‘Daarbij gaat het om meer dan realisatie van overstapmachines’, zoals station Rotterdam Blaak duidelijk laat zien. TOD is niettemin een proces van lange adem, ‘want geleidelijke verandering van stedelijke functies kan alleen via herstructurering en herbestemming plaatsvinden. Wij zien ook dat gemeenten en ontwikkelaars op zoek zijn naar nieuwe manieren van samenwerking en nieuwe businessmodellen.’ Heroverweging van rijksinvesteringen – minder in transit, meer in development – en een meer transparante governance van NS Holding en ProRail zouden hieraan kunnen bijdragen, betoogt Ploeger. Overheden op verschillende lagen, maar ook andere partijen die in een TOD-project gaan samenwerken, moeten volmondig “ja” kunnen zeggen tegen het gemeenschappelijke doel. Ploeger heeft het in deze context over de behoefte aan een ‘Yes-instrument’.

Bedrijfsleven: besef ontbreekt

August Mesker (voormalig VNO-NCW) beschouwt het ‘deels onvermijdelijke amateurisme’ van lokale bestuurders als een obstakel voor TOD. Ambtelijke diensten in met name kleinere gemeenten compenseren dit onvoldoende. ‘Er blijven kansen liggen’ doordat het bedrijfsleven als consument van ruimte amper beseft dat het een belangrijke rol speelt in de ruimtelijke ordening. Bedrijfsoptimalisatie staat voorop. ‘Dat de keuze voor een snelweglocatie slechte bereikbaarheid impliceert, wordt te weinig bedacht. Voor externe ontsluiting rekent men op de overheid. Het idee van een eigen verantwoordelijkheid wil met name bij het MKB niet landen.’ Dat in de meeste RvB’s alleen in termen van autobereikbaarheid wordt gedacht, zegt Mesker, helpt evenmin. ‘Assertiviteit aan overheidskant is geboden, in een klimaat van goed overleg.’

Waar blijft het Rijk?

Het Rijk doet niet zo veel aan TOD, zegt Donné Slangen (ministerie van IenM) een beetje gekscherend. Maar ook in een tijd van deregulering en decentralisering heeft het Rijk ‘als investeerder in en beheerder van nationale netwerken’ zich te verdiepen in gebieden waar belangen en knopen samenkomen, benadrukt hij. ‘Je moet elkaar kunnen blijven aanspreken. Al was het alleen maar vanuit het oogpunt van de effectiviteit van investeringen.’ Slangen legt ook uit dat handelen vanuit een breed maatschappelijk perspectief voor een rijksoverheid die vooral sectorale doelen nastreeft nog best lastig kan zijn. Waar hij tegenaan loopt in gebiedsontwikkelingen is dat, wanneer eenmaal een investeringsbesluit is genomen, vaak te positief wordt gedacht over het daaropvolgende ontwikkelingstraject. ‘Het welslagen van TOD hangt af van goede afspraken over governance, risicoverdeling en financiering. Hoe gaan we het aansturen? Wie kan de risico’s dragen? Welke nieuwe verdienmodellen in het publieke domein passen we toe?’

Zoektocht

Gastheer Wim Hafkamp vat het middagprogramma samen als een gezamenlijke zoektocht naar gedeeld besef van de kansen voor en de baten van TOD. Niet als een top-down in plannen en regels vastgelegde opgave, wel als een maatschappelijke opgave. ‘Hiervoor ontbreekt zowel in ruimtelijk opzicht als wat betreft de vervoersvraag awareness op verschillende niveaus, van lokaal bestuur tot de top van het bedrijfsleven, zo blijkt.’ Uit onderzoek en ervaringen uit afgelopen jaren kan, zo stelt hij zich voor, beter lering worden getrokken om de huidige opgave te benoemen.

Manifest

Het avondprogramma wordt afgetrapt met de presentatie van het 'Manifest voor spoor en stad' met de grondleggende wetenschappers Erwin van der Krabben (RUN), Luca Bertolini (UvA) en Karts Geurs (UT). Deze handreiking van GO Spoor bevat tien ‘boodschappen’ – bondige adviezen en nuttige richtlijnen – voor alle partijen die met versterking van de relatie tussen spoor en stad van doen hebben. Slimme combinaties tussen fiets en trein, slagvaardige organisatie op regionaal niveau, herijking van ruimtelijke plannen, experimenten met alliantievorming en nieuwe financiële instrumenten: in de praktijk van de gebiedsontwikkeling liggen meer dan genoeg kansen om vanuit een gemeenschappelijke opgave te werken aan aantrekkelijke stationsgebieden en een samenhangend, optimaal gebruikt railnetwerk. Want behoefte aan meer benul en beter begrip van de kansen die TOD biedt en van een mogelijke aanpak is er absoluut, zegt mede-opsteller Jaap Modder (Brainville). ‘De interactie tussen praktijk en wetenschap moet beter.’ Erwin van der Krabben (RUN) ziet nog grote vraagstukken op het gebied van finance – ‘veel vastgoed op knooppuntlocaties is in handen van beleggers, die niet meedoen met gebiedsontwikkeling’ – en governance. De benodigde samenwerking komt niet zozeer op basis van regelgeving als wel op vrijwillige basis tot stand. Welke vormen van samenwerking leveren het meeste op?

De dagelijkse praktijk

Aan de hand van negen pitches worden praktijkvragen nader belicht. Wat leeft er onder de professionals die TOD handen en voeten geven? Deelnemers in de zaal geven per pitch tips.

Spoorzone Nijmegen

Paul Matthieu (gemeente Nijmegen) schetst een beeld van de integrale ontwikkeling van de Nijmeegse spoorzone. ‘De ruimtelijke kwaliteit, niet rendabel, blijft achter bij de ontwikkeling. Iedereen kijkt naar de gemeente.’ De gemeente probeert ‘organisch’ met allerlei partijen naar een eindbeeld toe te werken en investeringen uit de gemeenschap los te maken. ‘Hoe kunnen we dat doen?’ Volgens de gedachte dat een investering in hogere ruimtelijke kwaliteit de waarde van vastgoed verhoogt, zouden vastgoedeigenaren kunnen bijdragen aan een ruimtelijk kwaliteitsfonds, luidt een voorstel. Een ontwerpwedstrijd zou duidelijk kunnen maken wat ruimtelijke kwaliteit oplevert. Een concrete visie op een eindbeeld zou investeerders kunnen motiveren om in te stappen.

‘Wie is de baas?’

Hans Broekman (NS) zoekt als probleemeigenaar de samenwerking om stationsgebieden mooier te maken en beter te laten functioneren. Zijn vraag: ‘Wie is de baas in het stationsgebied?’ De reiziger is altijd de baas, wordt geopperd. Kijk eens goed naar de groeiende groep fietsers die naar het station komt. ‘Daar verdien je aan, dus die moet je koesteren.’ Het buitenland leert bovendien dat de beste resultaten worden behaald vanuit de netwerksamenleving. ‘Wanneer gebruikers, bewoners en andere belanghebbenden allemaal invloed heben op ontwerp en ontwikkeling.’ En dan is er geen sprake van een baas.

Gedeelde koek

Stijn van de Walle (Zuidvleugelbureau) constateert dat het aanvankelijke elan vanTOD, als een oplossing, plaats heeft gemaakt voor de vraag ‘welke TOD-strategie we moeten hanteren als we steden economisch willen gaan versterken.’ Ten tweede roept de samenwerking in hiërarchieloze netwerken de vraag op: hoe stuur je dat aan? ‘Wees niet afwachtend: zorg voor een heldere visie en leg die op tafel’, adviseert een aanwezige. De Mutual Gain Approach kan ook uitkomst bieden. ‘Als je de koek wat groter maakt waardoor alle partijen belang hebben bij de ontwikkeling, kun je er gezamenlijk meer uit halen.’

Faciliteren

Edwin van Uum (Het Noordzuiden) denkt dat ‘faciliteren’een kernbegrip is: anderen tot iets in staat stellen. Met welke middelen kun je samenwerking tussen uiteenlopende partijen faciliteren?

Een tip: ‘Zoek naar onorthodoxe manieren om mensen te benaderen en te betrekken, van ludieke acties in de openbare ruimte tot simpelweg mensen uit het telefoonboek plukken en uitnodigen voor een gesprek.’ Het proces zou geleid moeten worden door een goede moderator, iemand die geen eigen belang heeft en wordt afgerekend op de voortgang van het proces.

Twee A4’tjes

Ton Venhoeven (Venhoeven cs) kreeg in het verre oosten de vraag voorgelegd: TOD, hoe doe je dat nu in de praktijk? Hij verwachtte belangstelling van stakeholders te wekken met een verhaal over de Nederlandse aanpak van integrale planning. Maar achteraf bleek dat men niet had begrepen hoe je daar geld mee verdient. ‘Waar ik behoefte aan heb: twee A4’tjes met een eenvoudige uitleg van het principe en het verdienmodel van “onze” TOD.’ Helaas voor Venhoeven is deze twopager niet voorhanden, leggen verschillende aanwezigen uit. Het Nederlandse verdienmodel bestaat niet omdat knooppuntontwikkeling op dezelfde wijze verloopt als andere ruimtelijke ontwikkeling. De TOD-waarde wordt niet gerealiseerd. ‘Wij zouden kunnen leren van Japan, Hong Kong en Singapore, waar men een overzichtelijk verdienmodel hanteert.’

Ook Jan Korff de Gidts houdt een pitch namens het bewonersinitiatief De Kracht van Utrecht, evenals Lars Couvreur namens het Rijk, Steven Brunsmann namens het consortium dat ontwerpt aan de Zaancorridor en Michel Bunnik namens enkele bedrijven in Gouda.

Wim Hafkamp en Jaap Modder sluiten het evenement af met een korte terugblik. Duidelijk is geworden dat vooral het procesmanagement rond TOD beter kan en moet. 'We moeten op zoek naar de gekozen statoinsburgemeester!' stelt Jaap Modder aan het slot.