Woningproductie ten tijde van Vinex

Woningtekort mede veroorzaakt door beleidsveranderingen jaren negentig

Tegen de achtergrond van de grote politieke en maatschappelijke belangstelling voor de woningproductie worden in deze verkennende studie verklaringen gezocht voor het woningtekort. Het accent in de studie ligt op de productie van koopwoningen in de vinexperiode 1995-2004. Naast de hierboven genoemde institutionele veranderingen hebben ook de keuze voor grote bouwlocaties, met een lange voorbereidingstijd, en de concentratie op duurdere koopwoningen bijgedragen aan het huidige woningtekort. Met name in de dichtbevolkte provincies in het midden en westen van het land bleef de uitbreiding van de woningvoorraad achter bij de doelen die waren gesteld.

Nieuwe rollen in het ontwikkelingsproces

De beleidsveranderingen die vanaf het begin van de jaren negentig werden doorgevoerd, vormen een belangrijke verklaring voor het achterblijven van de woningproductie in de jaren 1995-2004. Gemeenten kregen toen de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van de bouwlocaties terwijl het rijk zich hieruit terug trok. De gemeenten moesten wennen aan een nieuwe wijze van besturen, aan een andere wijze van financiering en aan nieuwe verhoudingen met marktpartijen. Zij werden regisseur terwijl de woningcorporaties en commerciële marktpartijen, als projectontwikkelaars en bouwers, de rol kregen van belanghebbende en risicodragende investeerders. Vooral doordat de gemeenten moeite hadden om hun nieuwe regiefunctie in te vullen, duurde het enige tijd voordat een vruchtbare samenwerking ontstond tussen overheden en marktpartijen. Het ontbreken van goede instrumenten voor grondbeleid en de complexiteit van de bouwopgave op diverse locaties maakte de rol voor de gemeenten niet eenvoudiger. De afgelopen jaren hebben zij in de praktijk echter veel bijgeleerd.

Keuze voor grote bouwlocaties en duurdere koopwoningen

Naast veranderingen in het ontwikkelingsproces hebben ook inhoudelijke keuzes vertragend gewerkt op de woningproductie. Zo heeft de keuze voor een aantal grote Vinex-locaties de problemen versterkt. Door de lange voorbereidingstijd die op veel van deze grote locaties nodig was, kwam het werkelijke bouwproces pas later op gang.

Daarnaast heeft de forse verhoging van het aandeel koopwoningen in de totale woningproductie de productie gevoelig gemaakt voor economische ontwikkelingen. Zowel gemeenten als marktpartijen kozen voor zo’n hoog aandeel koopwoningen om de woningproductie en de locatieontwikkeling te kunnen financieren. Met de economische teruggang in 2002 nam de vraag naar de duurdere koopwoningen echter af. Omdat het enige jaren duurt voordat de plannen voor nieuwbouw zijn aangepast, heeft de teruggang in de vraag naar duurdere woningen ook na 2002 nog geleid tot een daling in de woningproductie.

Verwachtingen voor woningproductie tot 2010

Het rijk wil het woningtekort van 2,5 procent terugdringen tot 1,5 procent in 2010. Dat betekent dat de woningproductie de komende jaren fors moet stijgen. De positieve economische ontwikkelingen kunnen hieraan een bijdrage leveren. Gunstig is ook dat er de komende jaren geen institutionele veranderingen op stapel staan. Dat moet echter wel zo blijven, opdat de betrokken partijen kunnen profiteren van de inzichten en ervaringen die de afgelopen jaren zijn opgedaan. Ook zijn de instrumenten die gemeenten ter beschikking heeft inmiddels beter toegesneden op de nieuwe praktijk. Zo zijn de mogelijkheden voor een actief grondbeleid vergroot. De gemeenten hebben meer mogelijkheden gekregen om een voorkeursrecht op grond te vestigen en marktpartijen hebben minder mogelijkheden om dit voorkeursrecht te ontduiken.

Toch zijn er ook risico’s. Op veel plaatsen moeten ontwikkelingsprocessen nog worden doorlopen, en slagen overheden er nog steeds niet overal in de woningproductie samen met sociale en commerciële marktpartijen vlot te trekken. Ook zijn de knelpunten uit het verleden in regelgeving en procedures nog niet allemaal opgelost, en doen zich inmiddels alweer nieuwe voor. Voorts wordt het nieuwe grondbeleidsinstrumentarium voor passief grondbeleid, waarbij marktpartijen de grondbezitten, pas in 2007 ingevoerd en zal nog moeten blijken of dit dan ook goed functioneert.