Beoordeling NEC rapportage 2006

Beoordeling NEC rapportage 2006: aanpak met risico's

In de NEC-rapportage 2006 geeft Nederland aan hoe het denkt te voldoen aan de in de Europese Unie afgesproken nationale emissieplafonds voor 2010. De plafonds voor zwaveldioxide (SO₂) en stikstofoxiden (NO_x) bieden de grootste uitdaging met geraamde beleidstekorten van ruim 15 kiloton. De manieren die in de notitie worden genoemd om de plafonds te realiseren zijn: verwerking van nieuwe inzichten in emissieprojecties, het inboeken van een aantal pijplijnmaatregelen en het benoemen van een aantal zoekrichtingen voor het oplossen van de dan nog resterende beleidstekorten. Wij zetten hier de volgende kanttekeningen bij:

Pijplijnbeleid SO₂ en resterend beleidstekort

Het effect van het pijplijnbeleid bij raffinaderijen (afspraken) en de elektriciteitsproducenten (convenant) wordt door het kabinet geschat op 15 kiloton in 2010. Op dit moment bieden de raffinaderijen en elektriciteitsproducenten een totale reductie aan van 14 kiloton. Dit betekent, dat als dit maximaal wordt gerealiseerd, er van het huidige beleidstekort in 2010 nog één of twee kiloton resteert. Dit zou opgevangen kunnen worden door het verlagen van het toelaatbare zwavelgehalte in rode diesel en in de brandstof voor de binnenvaart tot 50 ppm. Omdat het verlagen van de het zwavelgehalte in de binnenvaart afhankelijk wordt gesteld van nog te starten onderhandelingen in de Internationale Rijncommissie is de kans groot dat die maatregel pas na 2010 geëffectueerd kan worden. Het toepassen van best beschikbare technieken (of indien dat al geval is verdergaande maatregelen) in de basismetaal en een aantal andere bedrijfstakken kan een verdere emissiereductie opleveren maar in het NEC-plan staan geen concrete stappen waarmee voor 2010 al substantiële reducties worden veilig gesteld.

Ruimte voor nieuwe kolencentrales na 2010

De vraag of er binnen het NEC-plafond voor SO₂ na 2010 ruimte is voor een uitbreiding van het aantal kolencentrales (zoals wordt voorzien in het hoge groei scenario GE) is vooral afhankelijk van de afspraken die met de industrie en elektriciteitsproducenten gemaakt kunnen worden over verdergaande maatregelen na 2010. Bij onvoldoende concrete reductieafspraken kan ‘de rechter’ zulke uitbreidingsplannen dwarsbomen. Zulke problemen doen zich niet voor als de nieuwe kolencentrales worden toegerust voor het opvangen en opslaan van CO₂ waarbij de rookgassen in hoge mate moeten worden gezuiverd van onder meer SO₂ en NO_x.

Nieuwe inzichten NO_x

Op zich onderschrijft het MNP het nut om bij vooruitberekeningen voor de korte termijn een methodiek te hanteren die gebaseerd is op extrapolatie van gerealiseerde trends in plaats van de interpolatie van langetermijnprojecties uit de studie Welvaart en Leefomgeving (WLO - CPB, MNP, RPB, september 2006). We hebben immers te maken met golfbewegingen om een langetermijntrend heen en daarom kunnen in 2010 sommige activiteitenniveaus boven of onder de geïnterpoleerde langetermijnprojectie liggen. Echter, de gekozen methodiek om het (consistente) Global Economy scenario (GE-scenario) uit de WLO partieel aan te passen (op basis van lagere gerealiseerde kilometrages van zwaar wegverkeer) levert ons inziens in 2010 een risicovollere raming op. De emissies van de NEC-stoffen worden namelijk ook sterk bepaald door het tempo waarin het emissiereductiebeleid (hier bijvoorbeeld de penetratie van schonere vrachtwagens) wordt geïmplementeerd. Uit de trendanalyse van het MNP-rapport ‘Haalbaarheid nationale emissieplafonds 2010’, kon niet de conclusie worden getrokken dat het consistente GE-scenario uit de WLO ongeschikt zou zijn voor de NEC-ramingen voor 2010. Bovendien ligt de actuele ontwikkeling van de totale Nederlandse NO_x-emissie vooralsnog boven de trendmatige afname volgens het GE-scenario.

Olieprijsontwikkeling

De veronderstelling dat de olieprijs in 2010 op een niveau van 38 $ per vat zal liggen blijft onzeker en is sterk afhankelijk van de ontwikkeling in de politieke spanningen in de komende jaren. De prijs kan evengoed hoger als lager liggen. Zonder politieke spanningen komen wereldoliemodellen uit op een evenwichtsprijs van 25-30 $ per vat en daarvan is in de WLO uitgegaan. Maar ook bij blijvende haperingen in de olietoevoer zijn op den duur aanpassingen te verwachten aan de vraagzijde (meer kolengebruik en gebruik van niet-fossiele bronnen), waardoor alleen tijdelijke prijspieken te verwachten zijn. Een eventuele meevaller die van de olieprijs afhangt zal tussen de 0 en de 6 kiloton NO_x liggen.

Pijplijnbeleid NO_x en resterend beleidstekort

Met het NEC-plan is besloten een drietal maatregelen te nemen voor het verder reduceren van met name de NO_x-emissies. Door het ontbreken van een verdere onderbouwing kan het MNP het ingeschatte effect van één kiloton in 2010 op dit moment niet verifiëren. De genoemde opties in het NEC-plan (onder andere differentiatie motorrijtuigenbelasting (MRB), stimuleren Euro-6, aanscherping in het NO_x-handelssysteem, strengere eisen aan kleinere installaties) zullen voor 2010 vrijwel geen effect meer hebben, maar hebben dat natuurlijk wel in de periode daarna. De differentiatie van de MRB zal in 2012 als maatregel vervallen indien de kilometerheffing volgens de ‘variant Nouwen‘wordt ingevoerd. Positief is dat (in tegenstelling tot SO₂) de trend in de NO_x-emissie voorlopig neerwaarts is, waardoor het NO_x-plafond niet in 2010 wordt gehaald maar met het nu vastgestelde beleid wel ergens tussen 2012 en 2015. Zeker wanneer dat gecombineerd wordt met de in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Lucht (NSL) afgesproken invoering van de kilometerheffing in 2012. Op basis van het bovenstaande lijkt een resterend beleidstekort in 2010 van 10-15 kiloton reëel. Dit kan deels toegeschreven worden aan het feit dat de Europese emissienormen voor voertuigen in de praktijk minder effect opleveren dan op grond van testsituaties werd verwacht.

Ammoniak

Voor NH₃ is de kans op het halen van het NEC-plafond in 2010 fifty-fifty. Bedacht moet worden dat hier een mogelijke tegenvaller in de effectiviteit van het beleid niet is verdisconteerd. Praktijkmetingen indiceren dat het onderwerken van mest minder optimaal verloopt dan is verondersteld bij de invoering van de maatregel (VELD-project). Het bevorderen van luchtwassers lijkt daarom een goede weg om deze risico’s te verminderen. Deze zijn eveneens nuttig vanwege de fijnstofproblematiek en kunnen ruimte scheppen voor uitbreiding van de veestapel na 2013 wanneer daar door liberalisatie van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid behoefte aan kan ontstaan.

Tot slot merken we op dat het realiseren van de NEC-plafonds niet los gezien kan worden van het implementeren van de grenswaarden aan de luchtkwaliteit. De NEC-plafonds vormen daarvoor een noodzakelijke, doch niet voldoende stap. Met het uitvoeren van de Europese thematische strategie (die een verdere aanscherping van de NEC-plafonds voor 2020 voorziet) zal, zoals in eerder MNP-publicaties is aangegeven, het aantal knelpuntsituaties drastisch verminderen.