Planologische bescherming in de EHS

Planologische bescherming EHS

In 1990 lanceerde de rijksoverheid de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in de regeringsbeslissing van het Natuurbeleidsplan. Het rijk heeft de EHS planologisch verankerd in het Structuurschema Groene Ruimte (SGR1, 1995). Dit geeft aan dat de EHS moet worden beschermd en ontwikkeld door een combinatie van planologische bescherming, aankoop van gronden en het afsluiten van beheersovereenkomsten met particuliere eigenaren en een goede kwaliteit van milieu en water.

Dit artikel gaat in op de planologische bescherming. Zeker in Nederland met zijn hoge verstedelijkingsdruk is die cruciaal. Het Structuurschema Groene Ruimte vraagt de provincies om in de streekplannen een planologische basisbescherming op te nemen van zowel EHS als natuurgebieden daarbuiten. Ingrepen en ontwikkelingen in, en in de onmiddellijke nabijheid van de zogeheten kerngebieden zijn niet toegestaan als ze een aantasting inhouden van de kwaliteit van bodem, water, lucht, natuurlijke processen, rust en landschapsstructuur. In natuurontwikkelingsgebieden moeten onomkeerbare ingrepen worden voorkomen. Alleen bij zwaarwegend maatschappelijk belang mag daarvan afgeweken worden.

Uitwerking analyse

Het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) heeft een landelijke analyse uitgevoerd van woningbouw die de laatste twintig jaar in natuurgebieden heeft plaatsgevonden. Gekeken is naar de ruimtelijke bescherming van natuurgebieden via streek- en bestemmingsplannen, en naar initiatieven om te komen tot ruimtelijke sanering van rode functies in natuurgebieden via ontwikkelingsplanologie. Vanwege de grote stedelijke druk fungeerde de Utrechtse Heuvelrug als voorbeeldgebied. Naast de EHS verdient natuurlijk ook het landschap buiten de EHS bescherming; dit is in deze analyse echter buiten beschouwing gebleven.

Landelijke analyse van woninbouw in natuurgebied

Toelichting 1 geeft informatie over de GIS-analyse; deze is geschikt om nieuwbouwwoningen op te sporen vanaf het schaalniveau van het ‘postcode 6’- gebied (enkele woningen). Het aantal woningen dat de afgelopen twintig jaar is verrezen in natuurgebied (bestaande natuur volgens CBS-Bodemstatistiek 1990 en door de provincies begrensde EHS) blijkt relatief beperkt te zijn gebleven in vergelijking met het totaal aantal nieuwe woningen in Nederland. De ruimtelijke bescherming van de natuur heeft dus effect, en kan weerstand bieden aan de sterke stedelijke druk op deze gebieden.

Begrenzing EHS

Het Natuurbeleidsplan en het Structuurschema Groene Ruimte bevatten een kaart met de 'bruto'-EHS; het rijk heeft de provincies gevraagd de bestaande en nieuwe natuur 'netto' te begrenzen.

Volgens de gebruikte databestanden zijn in Nederland in de periode 1980-1990 ongeveer 54.000 woningen verrezen in de gebieden die het SGR1 als bruto-EHS aangeeft; tussen 1990 en 2000 waren dat er ongeveer 49.000.

Deze woningen zijn verspreid over het gehele land gebouwd, met concentraties in het oosten van Friesland en Noord-Drenthe, de binnenduinrand, Waterland, Utrechtse Heuvelrug, Hollands-Utrechtse plassen, noordelijke Veluwezoom, IJsselstreek, Midden-Brabant en het Limburgse Maasdal.

In de gebieden bestaande natuur 1990/ begrensde EHS zijn van 1980-1990 ongeveer 1500 woningen verrezen, en van 1990-2000 waren dat er 7500. Er is hier verspreid over het gehele land gebouwd, met vooral voor de periode 1990-2000 een duidelijke concentratie in Noord-Holland, Utrecht en Flevoland.

Verreweg het grootste deel van wat er in het gebied van de bruto-EHS is bijgebouwd, is dus buiten de bestaande natuur 1990/ begrensde EHS terechtgekomen. Bouwactiviteiten blijken vooral voor te komen in regio's onder stedelijke druk, en op plaatsen waar bestaand bebouwd gebied dicht tegen de natuur aanligt.

Volgens CBS-statistieken is het aantal woningen in 1990 ten opzichte van 1980 met 1.055.000 toegenomen, en in 2000 ten opzichte van 1990 met 786.000. In het licht van deze aantallen is het aantal woningen (inclusief niet-woningen) dat er in de 'bestaande natuur 1990/ begrensde EHS' is gebouwd dus relatief beperkt gebleven.

'Toelatingsplanologie' werkt dus voor bestaande natuurgebieden, maar deze bescherming staat los van het (pas van later daterend) EHS-beleid.

Toename woningen in EHS in afgelopen 10 jaar

Wel moet worden geconstateerd dat het aandeel woningen dat in de afgelopen tien jaar in de 'bestaande natuur 1990/ begrensde EHS' is gebouwd, ten opzichte van de periode 1980-1990 flink is toegenomen. Een kanttekening daarbij is dat enkele incidentele bouwactiviteiten dit beeld sterk beïnvloeden. Een voorbeeld hiervan is de bouw van een jachthavencomplex met appartementencomplexen op het strand ten zuiden van de haven van IJmuiden.

Voorts moet worden geconstateerd dat de woningen die in het gebied van de bruto-EHS zijn verrezen, zich in de directe omgeving van de begrensde natuur bevinden. De Natuurbalans 2002 gaf al aan dat de begrensde EHS een versnipperd beeld oplevert. Na concrete begrenzing vertoont tweederde van de EHS een matige of onvoldoende ruimtelijke samenhang (MNP, 2002). De bouwactiviteiten in het gebied dat is aangeduid als de 'bruto-EHS' houden daarom het risico in dat het gebrek aan ruimtelijke samenhang wordt versterkt, en dat de landschappelijke eenheid van de begrensde natuur in de omgeving verloren gaat (zie figuur 2).

Verouderde bestemmingsplannen

Naast deze landelijke analyse is meer in detail gekeken naar de Utrechtse Heuvelrug. Deze regio is als casus genomen vanwege de grote stedelijke druk. Er is gekeken naar de ruimtelijke bescherming van de EHS via streek- en bestemmingsplannen, en naar ruimtelijke sanering van rode functies in de EHS via ontwikkelingsplanologie.

Volgens opgave van de provincie Utrecht zijn er voor de veertien Heuvelruggemeenten in totaal vierentwintig bestemmingsplannen buitengebied. Tien daarvan zijn ouder dan het wettelijke maximum van tien jaar. Vijf daarvan worden op dit moment herzien. Het beleid voor de ecologische hoofdstructuur is in ieder geval in dergelijke oude bestemmingsplannen nog niet doorgewerkt.

Overigens bestaat de EHS op de Heuvelrug grotendeels uit reeds bestaand natuurgebied, dat veelal ook als zodanig in deze bestemmingsplannen is bestemd. Daarmee zijn deze gebieden dus wel planologisch beschermd. De meeste nieuwe bebouwing op de Heuvelrug is conform het 'bebouwingscontourenbeleid' (= rode contouren) uit het Streekplan Utrecht 1994 neergezet in en aansluitend op de bestaande bebouwingskernen. Deze liggen voor een belangrijk deel wel dicht tegen de natuur aan, of zijn daar zelfs grotendeels door omsloten.

Het rijk gaat voor de Utrechtse Heuvelrug sinds 2002 bij de bestemmingsplantoetsing niet langer uit van de globale EHS-kaart in het Streekplan 1994, maar van de kaart met de nader begrensde EHS uit het Natuurgebiedsplan Utrechtse Heuvelrug (zie toelichting 2). Daarmee heeft dit 'sectorale' plan van de provincie – dat moet aangeven waar agrarische gronden kunnen worden aangekocht of beheerscontracten kunnen worden afgesloten – voor het rijk tevens een betekenis gekregen in juridisch-planologische zin. Het nieuwe Streekplan Utrecht, dat in 2004 moet verschijnen, zal deze functie gaan overnemen.

Een bestemming natuur betekent in de ruimtelijke ordening niet dat daar niets meer mogelijk is. Wanneer gemeenten bestemmingsplannen willen bijstellen om rode ontwikkelingen in de EHS mogelijk te maken, wegen provincies het maatschappelijk belang van de betreffende rode ontwikkeling af tegen het belang van natuurwaarden

Ruimtelijke sanering

Ingesloten door de EHS komen veel rode functies voor die in de nabije toekomst aan verandering onderhevig zullen zijn: zorginstellingen en militaire complexen die leeg komen te staan, campings waar men recreatiewoningen wil bouwen. Ook zijn delen van de EHS sterk versnipperd door infrastructuur. Infrastructuur kan worden overbrugd met wildviaducten. Er bestaat echter nog geen beleid voor het saneren van ongewenste bestemmingen en het voorkomen van intensivering van het ruimtegebruik op deze locaties. Het rijk heeft hiervoor ook geen financiën beschikbaar gesteld.

Hoewel toelatingsplanologie tot dusverre dus heeft gewerkt voor bestaande natuurgebieden, zal de komende jaren de druk steeds groter worden om nieuwe en vaak ook intensievere rode functies toe te staan op de plaats van oude (zie toelichting 3). De toegekende bestemming in met name oudere bestemmingsplannen is in sommige gevallen zeer ruim, waardoor dergelijke intensiveringen zonder meer zijn toegestaan (zie toelichting 4).

Ruimtelijke sanering

Om de EHS goed te kunnen beschermen, is naast ruimtelijke bescherming ook ruimtelijke sanering nodig. Het EHS-beleid voorziet niet in het uitkopen van ongewenste rode functies uit de natuur. Op regionaal niveau ontstaan de laatste tijd daarom initiatieven om sanering van rode functies op kwetsbare plaatsen te financieren met ontwikkeling van rode functies op andere (minder kwetsbare) locaties. Deze en andere initiatieven worden de laatste tijd onder de noemer 'ontwikkelingsplanologie' geschaard. Welke effecten dit per saldo op natuur en landschap zal hebben, is afhankelijk van de precieze invulling. De locatie van de rode ontwikkeling is daarbij bepalend; zal die plaatsvinden binnen de begrensde EHS, in de omgeving daarvan, of elders in meer verstedelijkte gebieden? Aangezien de begrensde EHS sterk versnipperd is, houden rode ontwikkelingen in de directe omgeving daarvan het risico in dat weliswaar de EHS wordt beschermd maar de landschappelijke samenhang met de omgeving verloren gaat.

Geld verdienen

Op de Heuvelrug bevinden zich veel zorginstellingen, een groot militair terrein en enkele campings. Bij deze vormen van ruimtegebruik is de kans groot dat ze binnen enkele jaren veranderen en intensivering van het ruimtegebruik plaatsvindt. De provincie Utrecht heeft daarom het initiatief genomen voor een bestuurlijk platform 'Hart van de Heuvelrug'. In dit platform willen alle betrokken overheden een ontwikkelingsvisie voor het centrale deel van de Heuvelrug opstellen. Op den duur zouden zich daar ook overige actoren bij moeten aansluiten. De verschillende belangen moeten daarbij op een lijn worden gebracht: van het willen scheppen van ecologische verbindingen tot het aanwijzen van nieuwe woningbouwlocaties, van het creëren van groene functies door ontwikkelingsplanologie tot het optimaliseren van de opbrengsten van grondverkopen.

Omdat geen van de overheden geld beschikbaar wil stellen om rode functies op de Heuvelrug te saneren, zoekt men naar alternatieve financieringsbronnen. De sloop van bebouwing op kwetsbare plaatsen op de Heuvelrug wil men financieren uit een verdere ontwikkeling van reeds aanwezige rode functies op andere plaatsen op de Heuvelrug die geen deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur. Per saldo zou de omvang van het rood op de Heuvelrug moeten afnemen. Hiervan bestaat al een praktijkvoorbeeld (zie toelichting 5).

De provincie Utrecht kent een hoge prioriteit toe aan het project Hart van de Heuvelrug. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de Commissaris der Koningin voorzitter is van het platform en de griffier er nauw bij is betrokken.

Consistent beleid

Ontwikkelingsplanologie is gebaat bij een duidelijk en consistent rijksbeleid, dat het juiste evenwicht bewaart tussen ontwikkelingsruimte en randvoorwaarden. Een aardig voorbeeld biedt de ruimte-voor-ruimte-regeling, die de sloop van stallen beoogt, gefinancierd uit extra woningbouw in het landelijk gebied. De provincie Noord-Brabant heeft deze sloop uit eigen middelen voorgeschoten; de woningbouw aansluitend aan bestaande kernen moet nog plaatsvinden. Deze vorm van ontwikkelingsplanologie werkt alleen bij de schaarste in bouwlocaties door restrictief ruimtelijk beleid voor het landelijk gebied. Het eerste kabinet-Balkenende heeft nu echter in de Stellingnamebrief Nationaal Ruimtelijk Beleid een liberalisering van het restrictieve beleid aangekondigd: in het landelijk gebied moet ten minste woningbouw mogelijk zijn voor de opvang van de groei van de eigen bevolking.

De verschillende partijen die bij ontwikkelingsplanologie zijn betrokken, hebben allemaal hun eigen belang, terwijl het begrip ontwikkelingsplanologie geen eenduidige definitie kent. De kans bestaat dan dat processen sterk gaan 'uitwaaieren' waardoor processen met per saldo te weinig winst voor natuur en landschap hun eigen dynamiek krijgen en toch doorgang vinden. Een andere optie is dat het ministerie van VROM achteraf een streep trekt door de initiatieven. Een snelle en eenduidige definitie van ontwikkelingsplanologie kan dat voorkomen.

Literatuur

• Graaf, B. de & P. Kurstjens (2002 Werkfilosofie PPS landelijk gebied. PPS-bureau Landelijk Gebied. Utrecht.
• Leidelmeijer, K. e.a. (2001) Sluipende verstedelijking. Onderzoek naar verstedelijking in het buitengebied in de tussengebieden Utrecht-Hilversum en Eindhoven-Helmond. RIGO Research en Advies bv i.o.v. RPD
• Ministerie van LNV (1990) Natuurbeleidsplan Regeringsbeslissing. Den Haag
• Ministerie van LNV (1995). Structuurschema Groene Ruimte – Het landelijk gebied de moeite waard. Deel 4: Planologische kernbeslissing. Ministeries van LNV en VROM, Den Haag.
• Platform Hart van de Heuvelrug (2002) Hart van de Heuvelrug – Schaken op de Heuvelruig: speelveld en opening. Ontwerp-gebiedsvisie. Utrecht.
• Provincie Noord-Brabant (2002) Brabant in balans. Streekplan Noord-Brabant.
• Provincie Utrecht (1994) Streekplan Provincie Utrecht.
• Provincie Utrecht (2001) Op weg naar een nieuw streekplan. Streekplan 2005-2015.
• Provincie Utrecht (2002). Natuurgebiedsplan Utrechtse Heuvelrug.
• RIVM (2000). Natuurbalans. Bilthoven.
• Stichting Het Utrechts Landschap (2001) Hart van de Heuvelrug.