Border tax adjustments and the EU-ETS

Emissiereducties: Europees beleid of wereldwijde aanpak?

Eenzijdig Europees klimaatbeleid tast het concurrentievermogen van energie-intensieve bedrijven aan. Het Europese emissiehandelsstelsel verplicht grote bedrijven in de zware industrie, zoals metaal, aluminium en chemie, om emissierechten te kopen voor hun uitstoot van CO₂. Dit leidt tot een kostenverhoging ten opzichte van buitenlandse concurrenten. Productie en werkgelegenheid in die bedrijven dalen daardoor. Bovendien kunnen door verplaatsing van productie de emissies in landen buiten Europa toenemen. Dit weglekeffect ondermijnt de effectiviteit van het Europese beleid.

De beste oplossing om de zorgen rond de Europese concurrentiepositie weg te nemen is een brede wereldwijde overeenkomst om tot emissiereductie te komen. Als Europa alleen blijft staan in het voeren van klimaatbeleid, kan het Clean Development Mechanism (CDM) helpen. Energie-intensieve bedrijven kunnen via CDM investeren in emissiereductie in ontwikkelingslanden. Dit is relatief goedkoop en kan de zorgen om concurrentieverlies ook grotendeels wegnemen. De Europese Commissie wil deze ruimte bieden.

Grote Coalitie ...

Aan de ene kant schetsen de onderzoekers een ideale situatie waarin een Grote Coalitie van industrielanden en grote ontwikkelingslanden tot stand komt die gezamenlijk klimaatbeleid voeren. De EU heeft aangekondigd in dat geval zelfs 30% emissiereductie verplicht te stellen, ten opzichte van 1990. In dit scenario is er nauwelijks koolstoflekkage: slechts 0,9% van de door de coalitie beoogde emissiereductie wordt extra uitgestoten door de landen die niet mee doen. Wereldwijd dalen de emissies in 2020 met 22% ten opzichte van het achtergrondscenario zonder klimaatbeleid in 2020. De kosten van emissiereductie bedragen voor de EU-landen gemiddeld 0,7% van het nationaal inkomen. Europese energie-intensieve sectoren profiteren in dit scenario van hun relatief hoge energie-efficiency: hun marktaandeel neemt zelfs iets toe.

Bij een dergelijk gezamenlijk klimaatbeleid zijn grensmaatregelen niet nodig; immers de energie-intensieve sectoren worden in alle deelnemende landen gelijk belast

.... of een impasse?

In contrast hiermee kunnen de klimaatonderhandelingen ook mislukken, waardoor een impasse ontstaat. Alleen de EU heeft in dit scenario een streng klimaatbeleid. In 2020 liggen de EU-emissies in dat geval 20% beneden het niveau van 1990. Dit eenzijdige klimaatbeleid is echter veel minder effectief. In plaats van een wereldwijde reductie van emissies van 22% wordt hier slechts een beperkte reductie bereikt van 5% ten opzichte van het achtergrondscenario in 2020.

De kosten van dit scenario zijn voor de EU beperkt wanneer de EU volgens plan ruimte laat voor het gebruik van het CDM. Het inkomensverlies voor de EU als geheel bedraagt dan eveneens 0,7%. De productiedaling van de Europese energie-intensieve industrie komt uit op 1,7% in 2020. Bij dergelijke beperkte effecten lijkt het niet lonend om tot een ingewikkeld systeem van grensheffingen voor energie-intensieve sectoren over te gaan.

Wanneer de EU zou besluiten tot een streng klimaatbeleid zonder gebruik van CDM, dan zijn de te verwachten effecten groter. De productiedaling van de Europese energie-intensieve industrie bedraagt dan 4,5% in 2020. En de beoogde emissiereductie door de EU wordt deels ongedaan gemaakt doordat 3,3% daarvan elders extra wordt uitgestoten.

Kosten van grensmaatregelen groter dan de baten

Grensmaatregelen - bedoeld om een gelijk speelveld tussen Europese producenten en producenten van buiten de EU te handhaven - zouden in dit ongunstige scenario in beginsel een rol kunnen spelen. Maar zelfs in dit ongunstige scenario is het de vraag of de baten van een systeem van grensmaatregelen opwegen tegen de kosten. Volgens berekeningen in dit rapport levert een combinatie van invoerheffingen en uitvoersubsidies een halvering op van het verlies aan productie en werkgelegenheid in de energie-intensieve industrie. Omdat Europa een netto exporteur is van energie-intensieve goederen is een uitvoersubsidie effectiever dan een invoerheffing voor het beschermen van de werkgelegenheid in die sectoren. Daar staat echter tegenover dat het subsidiëren van de uitvoer ongunstig is voor de totale Europese welvaart. Het zijn vooral consumenten elders in de wereld die profiteren van de subsidies door de lagere prijzen van de betreffende exportproducten. Bij invoerheffingen zijn de welvaartseffecten verwaarloosbaar. Ook voor andere landen is het welvaartsverlies van invoerheffingen klein. Invoering van dergelijke heffingen is daardoor ook geen effectief middel om andere landen te dwingen toe te treden tot de klimaatcoalitie.