De grondmarkt voor woningbouwlocaties

Gemeenten steeds afhankelijker van projectontwikkelaars

In de studie zijn aan de hand van een aantal casestudiegebieden de belangen en strategieën van de verschillende actoren op de grondmarkt voor woningbouw onderzocht. De afgelopen 10-15 jaar hebben zich op die grondmarkt aanzienlijke veranderingen voorgedaan. Zo gingen tussen 1990 en 1995 projectontwikkelaars op grote schaal grondposities innemen op de door het rijk aangewezen Vinex-locaties. Andere marktpartijen volgden, zoals beleggers, bouwers en woningcorporaties. Dit gebeurde later ook bij niet-Vinex-locaties. Daarmee zijn de Nederlandse praktijken en de posities van de spelers op de grondmarkt voor woningbouw drastisch veranderd, en werd de prijs voor ruwe bouwgrond fors opgedreven. De Nederlandse gemeenten hebben zich nauwelijks aangepast aan deze nieuwe verhoudingen. Ze houden vast aan hun oude en vertrouwde manier van werken, het zelf kopen en bouwrijp maken van grond op woningbouwlocaties. Om deze werkwijze vol te houden worden ze gedwongen aanvullende afspraken te maken met de oorspronkelijke eigenaar van de grond.

Projectontwikkelaars machtiger op grond- en woningbouwmarkt

De oorspronkelijke eigenaren van de grond - veelal agrariërs - weten een groter deel van de waardestijging van de grond na bestemmingswijziging in woningbouw naar zich toe te trekken. Hetzelfde geldt voor andere marktpartijen die de ruwe bouwgrond in een heel vroeg stadium hebben verworven. Hiermee zijn vooral de projectontwikkelaars veel machtiger geworden in het onderhandelingsproces met de gemeente. Waren de projectontwikkelaars vroeger voor een opdracht afhankelijk van de goodwill van een gemeente, nu kunnen ze als grondeigenaar zelf woningen realiseren. Door op potentieel geschikte plekken op grote schaal grond aan te kopen is de kans dat op een 'juiste' locatie is aangekocht, groot.

Concurrentie op woningbouwmarkt verplaatst naar markt voor ruwe bouwgrond

De afgelopen decennia is de aandacht van marktpartijen als projectontwikkelaars en beleggers verschoven van het kopen van bouwrijpe grond naar het kopen van ruwe bouwgrond. Dit komt doordat in Nederland het mogen bouwen van woningen is gekoppeld aan het bezit van de bouwgrond. De aanvankelijk gescheiden grondmarkt en woningmarkt wordt hierdoor één gecombineerde markt. Alle winstmarges die behaald kunnen worden tijdens het hele productieproces van woningen zijn onderdeel van het spel op de markt voor ruwe bouwgrond en zelfs op de markt voor landbouwgrond geworden. De grondmarkt is in feite een markt in bouwrechten geworden.

De winstmarges die behaald kunnen worden in het productieproces van woningen, slaan allemaal neer op de markt voor ruwe bouwgrond; er is steeds meer te verdienen mét de grond dan óp de grond. Het spel en de onderhandelingen op de markt voor landbouwgrond op locaties waarvan vermoed wordt dat deze een woningbouwbestemming zullen krijgen, wordt hierdoor sterk beïnvloed.

Door de toenemende vraag naar grond zijn de prijzen van ruwe bouwgrond, en daarmee van landbouwgrond, enorm gestegen. Vooral op locaties waar stadsuitbreiding gaat plaatsvinden, ligt de prijs van de grond gemiddeld tot acht keer zo hoog als de gemiddelde prijs voor landbouwgrond die geen woonbestemming heeft, elders in dezelfde provincie.

Aanvullende afspraken bij grondaankoop stellen gemeenten voor extra hoge kosten

Hoewel hun positie op de grondmarkt voor woningbouw aanzienlijk is veranderd, blijven de meeste gemeenten vasthouden aan een actief grondbeleid. Dat betekent dat zij zelf ruwe bouwgrond aankopen, deze bouwrijp maken voor woningbouw en vervolgens met winst willen verkopen. Dit beleid is in de huidige marktsituatie, met het toegenomen aantal partijen en de steeds hogere grondprijzen, steeds moeilijker te handhaven.

Blijft de gemeente namelijk zelf actief grond aankopen, dan moet ze veelal aanvullende afspraken maken met de grondeigenaren. Zo kan ze de projectontwikkelaar van wie ze de grond voor een woningbouwlocatie wil aankopen, een bouwclaim bieden; de ontwikkelaar is er dan van verzekerd dat hij een bepaald aantal woningen mag bouwen. Deze aanvullende afspraken vertegenwoordigen een grote waarde, die niet in de betaalde prijs tot uitdrukking komt. De werkelijke kosten voor de gemeenten liggen dan ook vaak hoger dan de feitelijke transactieprijs.

Doordat de kosten in relatie tot de potentiële winsten groter worden en het risico op verlies in de grondexploitatie toeneemt, lopen gemeenten behoorlijke financiële risico's. Zij zullen bijvoorbeeld minder geld overhouden voor sociale woningbouw, de kwaliteit van de woningen, de groenvoorzieningen of ander gemeentelijk beleid binnen of buiten de woningbouwlocatie.

Andere positie van de gemeente?

De enige manier voor gemeenten om als marktpartij te blijven opereren is door in een heel vroeg stadium landbouwgrond strategisch aan te kopen, of door strategische allianties aan te gaan met andere marktpartijen. Om strategisch te kunnen handelen moeten gemeenten vaak concessies doen aan de transparantie van beleid en de democratische controle hierop.

Het is dan ook de vraag of gemeenten hun dubbele rol op de grondmarkt voor woningbouw- marktspeler én marktmeester - moeten handhaven. Een faciliterend grondbeleid, waarbij zij de handelingen van andere partijen beïnvloeden maar niet zelf in grond handelen, zou mogelijk geschikter en minder risicovol zijn. Dit vergt niet alleen een nieuw instrumentarium - de nieuwe grondexploitatiewet - maar ook een andere houding van de gemeenten.