Evaluatie voorstel Europese Commissie om tijdelijk minder CO2-emissierechten te veilen

Overschot aan emissierechten in Europese CO₂-emissiehandelsysteem

Het functioneren van het ETS staat ter discussie, omdat de huidige CO₂-prijs van emissierechten (rond 8 euro per ton CO₂) veel lager is dan aanvankelijk verwacht. Hoewel het huidige ETS tot en met 2020 tegen lage kosten leidt tot een emissiereductie, geeft de huidige CO₂-prijs onvoldoende stimulans om te investeren in koolstofarme technologieën. Deze technologieën zijn echter noodzakelijk om op de langere termijn tot een verdergaande emissiereductie te komen. De belangrijkste oorzaak voor de lage CO₂-prijs is de economische stagnatie in de Europese Unie sinds het einde van 2008. Hierdoor vielen de emissies veel lager uit, terwijl het aantal emissierechten onveranderd bleef. Dit heeft tot een groot overschot aan rechten geleid, een overschot dat er zonder aanpassingen van het ETS waarschijnlijk tot en met 2020 nog grotendeels zal zijn. Om dit overschot aan het begin van de volgende handelsperiode vanaf 2013 te verkleinen, heeft de Europese Commissie voorgesteld om in de jaren 2013 tot en met 2015 tijdelijk minder rechten te veilen en die rechten vervolgens in de jaren 2016 tot en met 2020 weer extra te veilen. Het ministerie van Milieu en Infrastructuur heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gevraagd om de mogelijke effecten van dit voorstel op de CO₂-prijs en de (Nederlandse) ETS-bedrijven te onderzoeken.

Gering effect op CO₂-prijs bij tijdelijk minder veilen van emissierechten

Tijdelijk minder emissierechten veilen heeft waarschijnlijk een gering effect op de CO₂-prijs, voornamelijk omdat het totale aantal emissierechten tot en met 2020 gelijk blijft. Alleen wanneer een substantiële hoeveelheid rechten tijdelijk niet wordt geveild, kan dat op korte termijn tot een significant hogere CO₂-prijs leiden. Vanaf 2016 daalt de CO₂-prijs weer, omdat het aanbod van emissierechten weer toeneemt. In 2020 kan de CO₂-prijs iets hoger liggen, omdat de kans dat verdere hervormingen van het ETS ook worden doorgevoerd dan groter wordt geacht. Het niet aannemen van het voorstel van de Europese Commissie kan resulteren in een nog verdere daling van de CO₂-prijs.

Voorstel kan worden opgevat als signaal voor hervorming van CO₂-emissiehandel

Het voorstel om tijdelijk minder emissierechten te veilen, heeft waarschijnlijk geen invloed op investeringen in koolstofarme technologieën. Het voorstel kan zelfs tot extra onzekerheid voor investeerders leiden, omdat niet helder is wanneer er wéér kan worden ingegrepen in de markt en in welke mate dat dan zal gebeuren. Aan de andere kant zien verschillende investeerders het aannemen van het voorstel van de Europese Commissie als een signaal dat de Europese Unie een voldoende hoog prijssignaal voor investeringen in koolstofarme technologieën serieus neemt. De kans dat op langere termijn structurele hervormingen worden aangenomen, achten zij daardoor groter.

De negatieve gevolgen voor ETS-bedrijven blijven waarschijnlijk beperkt

Hoewel de CO₂-prijs mogelijk zal stijgen bij het tijdelijk niet-veilen van een substantiële hoeveelheid emissierechten, zijn de gevolgen daarvan voor (Nederlandse) ETS-bedrijven waarschijnlijk beperkt. Alhoewel elektriciteitsproducenten in principe alle benodigde rechten moeten kopen tegen hogere kosten in de jaren 2013-2015, kunnen zij de CO₂-prijs volledig aan de consument (inclusief de industrie) doorberekenen. Na 2016 vallen de kosten juist lager uit. De Nederlandse industrie kan het overschot aan emissierechten uit de jaren 2008-2012 gebruiken ter compensatie van de toegenomen schaarste. Bovendien ontvangt de industrie tot en met 2015 de meeste toegewezen emissierechten nog gratis, of tot en met 2020 zelfs volledig bij bedrijven die gevoelig zijn voor ‘koolstoflekkage’. Hierdoor kunnen de ‘windfall profits’ voor de industrie tot en met 2015 zelfs toenemen. Voor luchtvaartbedrijven geldt dat zij waarschijnlijk onvoldoende (gratis) rechten krijgen toegewezen, waardoor een tekort zal moeten worden aangevuld met de aankoop van extra rechten. De kosten daarvoor nemen door het voorstel van de Europese Commissie tijdelijk toe, maar zullen daarna weer dalen.