Verkenning van aanvullende maatregelen in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof. Een verkenning van de gevolgen voor milieu en economie

Aanvullende stikstofmaatregelen kunnen ruimte bieden voor economische groei

Stikstof bedreigt de biodiversiteit

Teveel stikstof is één van de grootste milieuproblemen van natuurgebieden in Nederland. Dit zorgt voor een overmaat van voedingsstoffen in de bodem, met een te eenzijdige vegetatie van vooral grassen als gevolg. Stikstof vormt daarom een bedreiging voor de biodiversiteit, die de Europese regelgeving (Natura2000, Vogel- en Habitatrichtlijn) juist beoogt te beschermen. De stikstof komt deels via de lucht in de natuurgebieden terecht, en is afkomstig van de landbouw, het verkeer en de industrie.

Impasse bij vergunningverlening

Vergunningen voor onder andere uitbreiding van landbouwbedrijven, industrie en wegverbredingsprojecten worden getoetst op hun effect op Natura 2000-gebieden. Het onvoldoende kunnen onderbouwen van het uitblijven van significante effecten op Natura 2000-gebieden heeft de afgelopen jaren geleid tot het vernietigen van tal van vergunningen. De vergunningverlening is hierdoor in een impasse terecht gekomen. Om de economische dynamiek in Nederland te behouden en tegelijkertijd de achteruitgang van biodiversiteit in natuurgebieden tegen te gaan, heeft het kabinet de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) ontwikkeld.

Verkenning schetst gevolgen maatregelen voor milieu en economie

Deze studie van het PBL en het LEI beschrijft welke aanvullende maatregelen mogelijk zijn om de neerslag van stikstof op de Nederlandse natuur verder te verminderen. Tegelijkertijd brengt de studie de kosten en de sociaaleconomische gevolgen van deze maatregelen in beeld.

Huidig beleid: stikstofneerslag daalt met 15 procent tot 2020

De verkenning van de gevolgen van maatregelen voor de stikstofdepositie is uitgevoerd voor een selectie van 48 stikstofbelaste Natura 2000-gebieden. Tot het jaar 2020 zal de neerslag op deze Natura2000-gebieden bij het huidige beleid dalen met 15 procent, ofwel met 235 mol stikstof per hectare per jaar. Ruim de helft van deze daling is te danken aan reeds vastgestelde maatregelen gericht op de landbouw (90 mol/ha/jaar) en het wegverkeer (60 mol/ha/jaar). De rest van de daling is toe te schrijven aan emissiereductie in het buitenland. De totale neerslag van stikstof op de geselecteerde natuurgebieden komt daarmee uit op 1250 mol/ha/jaar.

Aanvullende brongerichte maatregelen beschikbaar

Met brongerichte maatregelen is een verdergaande daling van de stikstofneerslag te bereiken van maximaal 135 mol/ha/jaar. Binnen de landbouw is ruimte voor milieuwinst door minder ammoniakuitstoot van gemiddeld 105 mol/ha/jaar voor de geselecteerde natuurgebieden. De kosten daarvan bedragen 160 miljoen euro. Deze vermindering van de ammoniakuitstoot zou een groot aantal maatregelen vergen. Het anders omgaan met mest – het alleen nog ‘s avonds uitrijden van mest met een sleepvoetmachine, en het verplichten van mestinjectie op bouwland – is het goedkoopste om de uitstoot van ammoniak terug te dringen. Het verder terugdringen van de uitstoot van stikstofoxiden levert minder milieuwinst op voor de stikstofbelaste Natura 2000-gebieden: 30 mol/ha/jaar tegen 600 miljoen euro kosten. Het potentieel van stikstofoxidenmaatregelen die qua kosteneffectiviteit gunstiger of even gunstig zijn als ammoniakmaatregelen is beperkt.

Naast bronmaatregelen ook effectgerichte maatregelen beschikbaar

Aanvullende effectgerichte beheermaatregelen (EGM) kunnen ter plaatse voor een bepaalde periode de nadelige effecten van te hoge stikstofdepositie verminderen. Voorbeelden daarvan zijn plaggen en maaien. Het voordeel van EGM is dat effecten snel zijn te realiseren en dat deze geen gevolgen hebben voor de concurrentiepositie van bedrijven (de kosten van EGM komen immers veelal ten laste van de overheid). Nadeel is dat verdere intensivering van effectgerichte maatregelen niet in alle ecosystemen mogelijk is en dat natuur buiten Natura 2000-gebieden hiervan niet profiteert.

Aanvullende stikstofmaatregelen kunnen ruimte bieden voor economische groei

Met een selectie van aanvullende maatregelen is een extra daling van 50 mol per hectare in 2020 mogelijk op stikstofbelaste Natura 2000-gebieden, tegen kosten van enkele tientallen miljoen euro’s per jaar. Hierbij is verondersteld dat een aantal relatief kosteneffectieve maatregelen worden genomen, zoals het generiek verplichten van emissiearmere aanwending van mest en het nemen van stalmaatregelen in en rond Natura 2000-gebieden. Ook is verondersteld dat aanvullende effectgerichte beheermaatregelen worden uitgevoerd. Met deze maatregelen kan een extra emissie- en depositiereductie worden bereikt die (deels) als ruimte voor economische ontwikkelingen kan worden ingezet.

Sociaaleconomische gevolgen in beeld gebracht

De studie van PBL en LEI brengt tevens de sociaaleconomische gevolgen in beeld van deze maatregelen. Het effect op het bruto binnenlands product en op de werkgelegenheid op nationale schaal is klein. Ook voor de landbouwsector als geheel zijn de effecten nauwelijks voelbaar, bij verplichte emissiearme aanwending van mest of wanneer alleen landbouwstallen in en rond Natura 2000-gebieden aan scherpere emissie-eisen moeten voldoen. Voor de betrokken bedrijven kunnen in het laatste geval de gevolgen echter groot zijn. Vooral voor het aanpassen van stallen zijn flinke investeringen vereist en ondernemers kunnen deze kosten niet doorberekenen aan hun afnemers.

Politiek-bestuurlijke keuzes nodig

Politiek-bestuurlijke keuzes zijn nodig om te bepalen welke aanvullende maatregelen worden genomen, wie de kosten daarvan draagt, en in welke mate de maatregelen ten goede komen aan de natuur of kunnen worden gebruikt als ruimte voor economische ontwikkeling.