Geen laaghangend fruit binnen landbouw- en voedselbeleid

Thema’s als obesitas, duurzaam voedsel, aankoopgedrag van consumenten, waardering van boeren, hun verdienvermogen, het verlies aan biodiversiteit en de uitstoot van broeikasgassen, stikstof en gewasbeschermingsmiddelen zijn terugkerende thema’s in het maatschappelijke en politieke debat over landbouw en voedsel. Er is behoefte aan een samenhangend beleid met een zorgvuldig afgewogen pakket aan maatregelen. Het zoeken naar beleid om met de coronacrisis om te gaan onderstreept deze noodzaak.

Vier maatschappelijke perspectieven op landbouw- en voedselbeleid

Het politieke debat over landbouw en voedsel wordt gekenmerkt door verschillende visies op deze problematiek op basis van persoonlijke en maatschappelijke waarden met de bijbehorende voorkeur voor maatregelen die het meest doeltreffend zijn. Deze waarden bepalen de invullingen die burgers, politieke partijen en het beleid geven aan vraagstukken rondom het verdienvermogen van de landbouwsector, milieuvraagstukken rond klimaatverandering en de gevolgen van stikstof voor de biodiversiteit. Deze waarden bepalen ook het belang dat partijen hechten aan sociale aspecten zoals bijvoorbeeld gezonde eetpatronen.

Om zoveel mogelijk verschillende visies en waarden aan bod te laten komen in deze studie, heeft het PBL vier maatschappelijke perspectieven op landbouw- en voedselbeleid gehanteerd bij het selecteren van (typen) beleidsmaatregelen. Hiermee wordt recht gedaan aan de grote diversiteit aan waarden in de maatschappij en in het maatschappelijke en politieke debat over landbouw- en voedselbeleid. Het perspectief van de georganiseerde samenleving benadrukt dat het landelijk gebied meer gebruiksfuncties heeft en vindt sterke overheidsregie en regelgeving noodzakelijk. In de ondernemende samenleving staat ondernemerschap centraal als drijvende kracht. In de bestendigende samenleving zien boeren en burgers graag meer steun van de overheid maar ook minder dwingende regels. In de wederkerige samenleving stimuleert de overheid de verbinding en samenwerking tussen landbouw en natuur.

Geen van de maatregelen is geschikt voor alle doelen

De 27 mogelijke beleidsmaatregelen zijn beoordeeld op effectiviteit, uitvoerbaarheid en legitimiteit om doelen te bereiken op vier actuele thema’s:

• gezond en duurzaam voedsel;
• het sluiten van kringlopen;
• landbouw en natuur in balans;
• het duurzaam verdienvermogen in de landbouw.

Het gaat om een kwalitatieve analyse. Duidelijk is dat geen van de uitgewerkte maatregelen makkelijk te nemen is of op alle doelstellingen positief uitwerkt. De concrete invulling van maatregelen is uiteindelijk bepalend voor de precieze uitwerking ervan op de beschouwde thema’s.

Meer effectiviteit door integrale samenhang

De beschreven maatregelen in het rapport zijn afzonderlijk geanalyseerd. De effectiviteit van één maatregel hangt in de praktijk wel sterk af van de samenhang met andere maatregelen. Als bijvoorbeeld de emissies van stikstof en gewasbeschermingsmiddelen hoog zijn, zijn natuurmaatregelen weinig effectief. Maatregelen gericht op een gezonder en duurzamer eetpatroon kunnen elkaar versterken. Ook gebiedsgerichte projecten waarin bewustwording, begeleiding, subsidiemogelijkheden voor investeringen en ook regelgeving gecombineerd worden, kunnen leiden tot een groter effect op de leefomgeving en volksgezondheid. Afhankelijk van de nationale invulling van het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid kunnen de inkomens van (groepen van) agrariërs hierop meeliften.

Het samenstellen van een samenhangend integraal pakket aan maatregelen vraagt om een politieke visie op de toekomst van landbouw en voedsel in Nederland. Dit rapport helpt politieke partijen en beleid bij het maken van afwegingen en keuzes over maatregelenpakketten door de wetenschappelijke inzichten over 27 (typen) beleidsmaatregelen op een rij te zetten.

Beleidsmaatregelen in vier actuele thema's

In deze Kansrijkstudie beschouwt het PBL 27 beleidsmaatregelen in vier actuele thema's. Elk van de geselecteerde maatregelen hebben we volgens een vast stramien beschouwd op de te verwachten effecten (werkt het?), de capaciteit die nodig is om de maatregel uit te voeren (past het?)  en de juridische legitimiteit (mag het?). De maatregelen staan hieronder:

Thema 1: Gezond en duurzaam voedsel

1. Onderwijs gericht op voedselvaardigheden
2. Verplichte vermelding van ‘werkelijke’ prijzen van levensmiddelen
3. Verduurzamen van de voedselconsumptie via convenanten
4. Afgeven van algemeenverbindendverklaringen om duurzame productie te stimuleren
5. Verhoging of verlaging van btw op voeding
6. Reguleren van voedselreclames

Thema 2: Het sluiten van kringlopen

1. Subsidies voor onderzoek naar verduurzaming van het landbouw- en voedselsysteem
2. Hoogwaardige mestverwerkingsproducten als kunstmestvervanger
3. Krimp van de veestapel via opkoopregelingen
4. Heffingen op kunstmest en gewasbeschermingsmiddelen
5. Aanvullende verplichte maatregelen om de emissies van gewasbeschermingsmiddelen naar oppervlaktewater te verminderen
6. Verhandelbare stikstofrechten met dalend plafond
7. Hanteren van een vaste minimumafstand tussen veehouderijen en woningen bij de vergunningverlening

Thema 3: Landbouw en natuur in balans

1. Versterken van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
2. Vergroten relatieve budget voor ecoregelingen in de eerste pijler van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) om publieke diensten te stimuleren
3. Versterken van het agrarisch natuurbeheer door overhevelen van budget naar de tweede pijler van het GLB
4. Vernatting van veenweidegebieden
5. Verbod op actieve stoffen in gewasbeschermingsmiddelen met een hoog risico
6. Gebiedsgericht differentiëren van bemestingsregels

Thema 4: Duurzaam verdienvermogen van de landbouw

1. Communicatiecampagne ter versterking van de boer-burgerrelatie
2. Bevorderen en ondersteunen van regionale producten en streekproducten
3. Handhaven van het huidige budget voor directe inkomenssteun in het GLB
4. Aanleggen van onderwaterdrainage in veenweidegebieden
5. Inzet op verruiming van het pakket gewasbeschermingsmiddelen
6. Wegnemen van barrières voor innovatieve productiemethoden
7. Importbeperkingen van buitenlandse producten geproduceerd met lagere duurzaamheidsstandaarden
8. Crisis- en risicobeheersingsmaatregelen voor de land- en tuinbouw