Klimaatdoel 2030 raakt uit zicht; extra beleid met snel effect nodig

Minder resultaat door tegenslagen in de uitvoering en door geschrapte beleidsmaatregelen

De verwachte emissiereductie in 2030 valt dit jaar 1 tot 5 procentpunt lager uit dan de 46 tot 57 procent in de doorrekening van vorig jaar. Dat is deels te wijten aan tegenslagen in de uitvoering, zoals vertraging van windparken op zee en stagnatie bij de productie van groene waterstof. Maar ook politieke keuzes in het afgelopen jaar zorgen voor minder verwachte emissiereductie. Dit geldt voor het schrappen van Betalen naar Gebruik (kilometerbeprijzing) en voor beleidswijzigingen door het nieuwe kabinet (onder meer de wens tot hernieuwde mestderogatie, verhoging van de maximumsnelheid en het afschaffen van de salderingsregeling voor zonnepanelen). Zonder nieuwe plannen, en snelle uitvoering daarvan, haalt Nederland het doel van 55 procent niet. Om het doel met 50 procent kans te halen is nog 16 megaton extra uitstootreductie in 2030 nodig, om het doel met een heel erg grote kans (95 procent) te halen is nog 24 megaton extra reductie nodig. Geagendeerde plannen, die niet concreet genoeg waren om in de KEV te kunnen doorrekenen, kunnen hier volgens de Klimaatnota van het kabinet slechts een klein deel van invullen.

Afgelopen twee jaar veel beleid uitgewerkt 

De afgelopen twee jaar zijn veel plannen uitgewerkt en omgezet in wet(svoorstellen) of regelgeving. Daardoor is aan de onderkant van de bandbreedte (44 tot 52 procent) flinke vooruitgang geboekt. Die was in de KEV 2022 nog 39 procent en ligt nu 5 procentpunt hoger. De emissiereductie zit vooral bij de mobiliteit (verschillende fiscale regelingen en meer bijmenging van biobrandstoffen door de Europese richtlijn RED III), de gebouwde omgeving (snellere ingroei van warmtepompen) en de industrie (CO2-heffing en subsidie stimuleren onder andere CCS). In de elektriciteitssector stijgen de emissies juist – door vertraging bij de uitrol van wind op zee en een toename van de elektriciteitsvraag. Hierdoor is volgens de raming in 2030 circa 70 procent van de elektriciteit hernieuwbaar, terwijl de KEV 2022 nog uitkwam op circa 85 procent. 

De tijd voor nieuw beleid om het 2030-doel nog te halen begint te dringen 

Beleid dat lang duurt om in te voeren zal in het halve decennium dat nog rest tot 2030 geen resultaat meer opleveren. Daarom is het belangrijk om oog te hebben voor de verschillen in doorwerktijden tussen soorten beleidsmaatregelen (normeren, subsidiëren en beprijzen), blijkt uit een gelijktijdig verschenen publicatie over 10 jaar NEV en KEV. Een wetswijziging kan meerdere jaren vergen en marktpartijen moeten voldoende tijd hebben om zich op een nieuwe norm voor te bereiden. Zo treedt de bijmengverplichting groen gas die in 2020 al was aangekondigd bij voorspoedige behandeling door de Tweede en Eerste Kamer naar verwachting pas in 2026 inwerking. Voor grote investeringen is vijf tot tien jaar voorbereiding gangbaar. Zo wordt al sinds 2018 aan het CO₂-opslagproject Porthos gewerkt, maar wordt het naar verwachting in 2026 in gebruik genomen. Beprijzen kan een kortere doorlooptijd hebben. Zo kan het aanpassen van bestaande belastingregels al binnen een jaar effect hebben. Invoering van nieuwe belastingmaatregelen duurt dan weer langer. Naast nieuw beleid dat op korte termijn effect kan hebben, is het vanzelfsprekend ook belangrijk om door te blijven werken aan beleid voor de langere termijn.

Onvoldoende emissiedaling op weg naar 2040 en 2050 

De KEV bevat ook een raming voor 2035 en een doorkijk tot 2040. Daaruit blijkt dat het 2030-doel van 55 procent emissiereductie waarschijnlijk rond 2035 gehaald wordt. Dat betekent dat het tempo van emissiedaling met het huidige beleid niet volstaat om klimaatneutraliteit in 2050 en een indicatieve emissiedaling rond 90 procent in 2040 in EU-verband ( zoals voorgesteld door de Europese Commissie) te bereiken. Hiervoor zou voortaan een emissiereductietempo nodig zijn van 7,3 megaton per jaar. Het hoge reductietempo tussen 2018 en 2023 bereikte nog 9 megaton CO₂-equivalenten per jaar, maar in de jaren tot 2035 wordt volgens deze raming slechts 3,8 megaton per jaar gereduceerd.

Europees emissiedoel ESR ruim gehaald

Nederland ligt goed op schema om het Europese emissiedoel (gebaseerd op 48 % minder emissie in 2030 dan in 2005) te halen in de Effort Sharing Regulation (ESR) voor sectoren buiten het emissiehandelssysteem ETS1 voor industrie en elektriciteit. Dit cumulatieve doel geeft de sectoren gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw een emissiebudget van 830 megaton voor de periode 2021-2030. In de raming blijft Nederland hier met 781 tot 819 megaton ruim onder. Dat is mede te danken aan de scherpe daling van emissies door corona, hoge energieprijzen en snelle groei van wind- en zonnestroom in de afgelopen jaren. Vanaf 2027 ligt de uitstoot in de ESR-sectoren volgens de raming boven het emissiepad van de ESR.

Doelen hernieuwbare energie en energiebesparing vragen aandacht

Vorig jaar kwam 17 procent van het energieverbruik uit hernieuwbare bronnen, waarmee het doel van 16 procent in 2023 uit het Energieakkoord van 2013 gehaald is. Het Europese doel voor hernieuwbare energie voor Nederland is vorig jaar flink aangescherpt van 27 procent in 2030 tot 39 procent. De nu geraamde 30 tot 37 procent ligt nog aanzienlijk onder het nieuwe doel. De raming ligt 1 tot 4 procentpunt lager dan vorig jaar door minder wind op zee, minder zonnepanelen, minder warmtepompen en minder energiebesparing. Ook de vorig jaar flink aangescherpte Europese doelen voor energiebesparing in 2030 vragen aandacht.

Terugblik op tien jaar energieverkenningen 

In 2014 verscheen de eerste Nationale Energieverkenning (NEV), de voorloper van de KEV. Een vandaag verschenen terugblik op het afgelopen decennium toont grote verschillen tussen sectoren. Het is te verwachten dat de broeikasgasemissies in de elektriciteitssector in 2030 het sterkst zijn afgenomen, nadat ze aanvankelijk juist toenamen. Ook in de industrie is de afname in 2030 meer dan gemiddeld, maar is deze al eerder ingezet. In de komende jaren komt de mobiliteit juist op stoom door de komst van de elektrische auto. De landbouw heeft door de jaren heen moeite om doelen te halen. Zo zal het methaandoel van 30 procent reductie in 2030 ten opzichte van 2020 niet gehaald worden. De reductie blijft steken op 13 tot 22 procent. Dat wordt nog iets lager als de ambitie van het kabinet slaagt om de afschaffing van de derogatie op de Nitraatrichtlijn ongedaan te maken.

De KEV als monitorings- en verantwoordingsinstrument 

De jaarlijkse Klimaat- en Energieverkenning is op basis van de Klimaatwet één van de verantwoordingsinstrumenten van het Nederlandse klimaat- en energiebeleid. Ook monitort de KEV de voortgang en maakt het rapport inzichtelijk wat de te verwachten effecten van vastgestelde en voorgenomen beleidsmaatregelen zijn. De KEV wordt opgesteld door het PBL in nauwe samenwerking met TNO, CBS en RIVM, en met bijdragen van RVO en WUR.