Verslag seminar ‘Ruimtelijke samenhang in transitieopgaven’

Ontwerpend onderzoek heeft een lange traditie

Ontwerpend onderzoek is een methodiek met een lange traditie in het ruimtelijk beleid. Het is in staat om korte en lange termijn belangen bij elkaar te brengen, en om vraagstukken die spelen in verschillende sectoren en op verschillende schaalniveaus op een passende wijze in een specifieke context te verankeren. Het is een geschikte methodiek voor het verkennen en vormgeven van ruimtelijk beleid omdat het in staat is kwantitatieve, kwalitatieve en praktische kennis bij elkaar te brengen. Na de ontmanteling van de ruimtelijke ordening in het begin van deze eeuw stelt de NOVI het ruimtelijk integreren van sectorale opgaven opnieuw als een belangrijke doelstelling van het ruimtelijk beleid. Nu de ruimtelijke ordeningsinstrumenten gedecentraliseerd zijn en de uitvoering sterk leunt op ‘deals’ met marktpartijen heeft de ‘hoe-vraag’ een nieuw – en veel complexer – karakter gekregen. Daar komt nog bij dat de perspectieven op maatschappelijke opgaven vanuit de systeemwereld en de leefwereld niet in altijd overeenstemming zijn. Tijdens het seminar werd besproken hoe recente en minder recente ontwerpbenaderingen omgaan met deze nieuwe uitdagingen.

Inleiding over ReDesigning Delta’s

Na een compact welkomstwoord van PBL-directeur Marko Hekkert startte het seminar met een inleiding van Fransje Hooimeijer, associate professor TU Delft. Zij lichtte de ontwerpbenadering van ReDesigning Delta’s (RDD) toe. Het is een ontwerpend onderzoek naar scenario’s voor de lange termijn – voor het zichtjaar 2122 – uitgaande van een zeespiegelstijging van 3 meter. Hoe kan dynamiek een plek krijgen in twee totaal gecontroleerde systemen: het ruimtelijke-ordeningsysteem en het watersysteem? Het onderzoek focust op de ruimtelijke mogelijkheden van specifieke 'momenten' in het Nederlandse deltasysteem: de haven, de zeearmen, de polder, de rivieren en de beken. Uitkomst zijn scenario’s, waarin landschappelijke en stedelijke interventies worden getoond die meebewegen met de dynamiek van de delta om te komen tot een veerkrachtige delta. 

Daarna volgde de keynote van voormalig Rijksadviseur Landschap professor Dirk Sijmons, die in de jaren ‘80 en ‘90 nauw betrokken was bij de ontwikkeling van nieuwe ontwerpend onderzoeksmethodieken, waaronder de lagenbenadering en het casco-concept. In zijn lezing reflecteerde hij op de vraag of deze methodieken  kunnen worden geactualiseerd om dienstig te zijn bij het aanpakken van de complexe problemen waarmee de ruimtelijke ordening nu worstelt. Duidelijk werd dat de belangrijkste verdienste van de methodieken is, dat zij in staat zijn bepaalde ruimtelijke elementen en systemen te prioriteren en hiërarchieën te identificeren binnen een complexe dynamiek. De instrumenten zijn selectief en juist niet integraal. De governance – hoe krijg je dit voor elkaar – leunt op de grote publieke instituties – voor Ruimte voor de Rivier was dat Rijkswaterstaat – in combinatie met de directe gebruikers van de ruimte, zoals boeren, ondernemers, bewoners. 

Sijmons besloot zijn lezing met een aantal aanbevelingen voor het verbeteren van de performance van ontwerpend onderzoek. Dat moet als een volwaardige methode voor kennisproductie worden erkend en moet minder vrijblijvend zijn; de relatie met de praktijk en de empirie moet versterkt worden. Om de kwaliteit van het ontwerpend onderzoek beter te bewaken zouden er criteria moeten worden geformuleerd waaraan ontwerpend onderzoek zou moeten voldoen. Daarbij kan worden gedacht aan de methodiek, het type informatie dat in het onderzoek meegenomen wordt (kwalitatief, kwantitatief, pragmatisch) en de verschillende gezichtsvelden die het onderzoek beslaat (perspectieven vanuit de systeemwereld en de leefwereld). Sijmons sloot zijn betoog af met een pleidooi: complexe systemen behoeven geen complexe sturing, ze moeten juist benaderd worden via eenvoudige sleutels die zaken uitsluiten, waardoor de complexiteit wordt gereduceerd.

Vier reflecties vanuit de ministeries

De vier pitches belichtten verschillende aspecten van de inzet van ontwerpend onderzoek in de huidige beleidspraktijk. De bijdrage van René Vrugt (directeur Bodem, Ruimte en Klimaatadaptatie bij het directoraat-generaal Water en Bodem van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) besprak de ruimtelijke uitwerking van de beleidsbrief ‘Water en Bodem Sturend’. Als het water- en bodemsysteem als uitgangspunt wordt genomen bij ruimtelijke ingrepen vraagt dat om een fundamenteel andere houding en benadering dan voorheen. Het betekent niet alleen het huidige beter doen, maar ook de vraag stellen: doen we wel het juiste? Vrugt toonde de zes stappen die het College voor Rijksadviseurs (CRA) ontwikkelde om te komen tot een samenhangende ruimtelijke aanpak. 

Lilian van den Aarsen (directeur staf Deltacommissaris bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) vertelde dat in het programma van de Deltacommisaris de vraag niet zozeer is wat er moet gebeuren, maar hoe je dit bestuurlijk voor elkaar krijgt. Ze heeft behoefte aan ontwerpbenaderingen die helpen opgaven én mogelijke oplossingsrichtingen op regionaal niveau concreet te maken. Het ontbreken van een ruimtelijke afstemming van alle sectorale nationale programma’s zit daarbij behoorlijk in de weg. Ontwerpend onderzoek kan helpen om de dialoog tussen Rijk en regio vorm te geven.

Carlijn van Gulpen (programmadirecteur Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) en Transitiefonds bij het directoraat-generaal Landelijk Gebied en Stikstof van het ministerie van LNV) vertelde over de complexe opgave van het NPLG. In dit programma wordt geregeld hoe de transitie van het landelijk gebied moet gaan plaatsvinden op het gebied van water, klimaat en natuur. Daarnaast is de directie verantwoordelijk voor het transitiefonds en voor gebiedsgericht werken. Ook zij gaat werken volgens de zes stappen van het CRA voor water en bodem sturend. De belangrijkste vraag: hoe ga je deze werkwijze laten landen in de bestuurlijke praktijk?

Als laatste gaf Gido ten Dolle (hoofd afdeling Ruimtelijke Kwaliteit bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) een uiteenzetting over de inzet van ontwerpend onderzoek in het BZK-programma ‘Mooi Nederland’. Het is een manier om de ruimtelijke ordening in het hart van het maatschappelijk debat te plaatsen. Het biedt een wenkend perspectief voor bestuurders en kan de maatschappelijke dialoog over transitieopgaven faciliteren met taal, beelden en communicatiemiddelen die uit ‘het leven zijn gegrepen’ en aansluiten bij de ‘leefwereld’ van mensen. Welke waarden daarbij sturend zijn is afhankelijk van de context, aldus Den Dolle.

Discussie over integraliteit en kwaliteit

Tijdens de discussie bleek dat de gewenste integraliteit niet door het Rijk aangestuurd wordt. Ruimtelijke samenhang zal nu vooral op het lagere schaalniveau – in de uitwerkingsgebieden – gevonden moeten worden. Ontwerpend onderzoek kan voor meer ruimtelijke samenhang een waardevol en soms noodzakelijk hulpmiddel zijn. Maar zijn de gebieden daarvoor voldoende geëquipeerd en is er voldoende inzicht in de ruimteclaims die in de gebieden zullen gaan landen? De verschillende sectorale Rijksprogramma’s zijn momenteel niet op elkaar afgestemd en dat zorgt eerder voor verwarring dan voor samenhang. Voor ruimtelijke samenhang op alle schaalniveaus moet de nationale overheid de juiste condities scheppen. De nieuwe Nota Ruimte zal daar verder richting aan gaan geven. Ook worden op dit moment juridische instrumenten ontwikkeld om het nieuwe beleid ten aanzien van water en bodem sturend te ondersteunen. 

Ook werd stilgestaan bij het feit dat de kwaliteit van het ontwerpend onderzoek nogal uiteen loopt. In sommige gevallen leidt het tot vrijblijvende uitkomsten die als speelbal kunnen worden gebruikt door diverse belanghebbenden. Hoe kan de kwaliteit beter worden geborgd? Goed opdrachtgeverschap kan een sleutel hiertoe zijn. Wil ontwerpend onderzoek effectief zijn, dan zal de relatie tot praktijk en bestuur in de opdracht geborgd moeten zijn. Daarnaast werd stilgestaan bij de vraag of ontwerpend onderzoek ook beleid zou kunnen vernieuwen, door ook bestuurskundige en juridische kennis in het onderzoek te verankeren.