Opmerkelijke klimaatuitspraken in Duitsland

In een ruime maand vonden er in Duitsland drie gebeurtenissen in het energie – en klimaatbeleid plaats. Allereerst complimenteerde de Expertraad voor klimaatvragen het Milieubureau (UBA) over de kwaliteit van het rapport dat indiceerde dat het gestelde emissiereductiedoel voor 2030 nog niet in zicht was. Daarna stelde het Constitutioneel Hof dat de klimaatwet waarop dit doel gebaseerd was deels in strijd was met de Duitse grondwet. En vervolgens verhoogde de regering het doel. Wat is er bij onze buren aan de hand? En wat betekent het voor ons?

De UBA analyseerde haarfijn wat het huidige beleid tot nu toe opleverde. Men baseert zich daarbij op drie studies van onafhankelijke bureaus. Eerst wordt een referentiescenario ontwikkeld, dan wordt het gemodelleerde effect van het vastgestelde beleid daarvan afgetrokken en zo ontstaat uiteindelijk een beeld van de mogelijke emissies. In Duitsland zijn in de Klimaatbeschermingswet de doelen voor uitstootreductie per sector vastgelegd voor 2020 en 2030. De doelen voor 2020 worden grotendeels dankzij Covid-19 gehaald. Er wordt nu met zo’n 755 Mton CO₂-eq uitstoot een emissiereductie van 40,8% ten opzichte van 1990 geschat. Zonder het effect van Covid-19 zou dat volgens de onafhankelijke commissie die de berekeningen van het UBA controleerde (de Expertraad voor klimaatvragen) een procentpunt of 5 minder zijn geweest. Maar het 2030-doel is nog niet echt in zicht. Van al het beleid sinds eind 2019 – het moment waarop de Klimaatbeschermingswet van kracht werd – heeft alleen de sluiting van kolencentrales fors effect (-114 Mton CO₂-eq). Ook de uitbreiding van hernieuwbare energie levert echt wat op (-26 Mton), net als de Europese normen voor schonere auto’s (-15,7 Mton) en een CO₂-prijs voor auto’s die in het UBA-model oploopt naar 125 euro per ton in 2030 (-8,6 Mton). Het berekende effect van al het andere beleid is geringer tot verwaarloosbaar. Met deze maatregelen wordt het wettelijk vastgelegde doel van -55% emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990 nog niet gehaald. De realisatie blijft op 51% steken.

De grote extra remissiereductie moet plaatsvinden in de energiesector

Op 29 april kwam het Constitutioneel Hof, dat wetten aan de Duitse grondwet toetst, met een opmerkelijke uitspraak. De rechters stelden dat het in strijd is met de grondwet dat in de klimaatwet doeltreffende maatregelen voor de periode na 2030 ontbreken. Hier zat de volgende redenering achter. De rechtszaak is door veelal jonge aanklagers aangespannen. Duitsland heeft erkend dat in 2050 de netto broeikasgasemissie nul moet zijn, en het Hof ziet dit als de uitwerking van het grondwettelijk recht op leven en lichamelijke integriteit. Verwacht mag worden dat deze aanklagers deze periode zullen meemaken. De afstand van -55% in 2030 tot netto nul in 2050 is erg groot. Het zal heel ingrijpende maatregelen vergen om die te overbruggen, stelt het Hof. Feitelijk zal dit de vrijheden van de jonge aanklagers inperken, en dat is in strijd met de Grondwet. De regering mag best klimaatbeleid afwegen tegen andere belangrijke doelen, maar om te laten zien hoe die afweging plaatsvindt is een nader pad voor de periode na 2030 nodig. De regering krijgt van het Hof tot en met 31 december 2022 de tijd om dit te schetsen.

Een week na de uitspraak van het Hof verklaarden twee ministers van de huidige coalitie – die van Milieu en van Financiën – dat de regering had besloten het doel voor 2030 te verhogen van 55 naar 65%, het doel van netto-nul emissies te vervroegen naar 2045 en een nieuw tussendoel van -88% in 2040 aan de klimaatwet toe te voegen. Bondskanselier Merkel bevestigde deze uitspraken. De grote extra remissiereductie moet plaatsvinden in de energiesector (van een eerder in 2030 toegestane emissie van 175 Mton naar 108) en de industrie (van 140 naar 119), terwijl de extra reductie in de andere sectoren kleiner is. Verdere aanpassingen zijn overigens nog denkbaar naar aanleiding van de wetgevende voorstellen die de Europese Commissie op 14 juli als uitwerking van de Green Deal zal presenteren.

Doelen zonder beleidsmaatregelen zijn gemakkelijk te formuleren, zeker als het huidige doel nog niet eens in zicht is

Wat is hier aan de hand? De industrie klaagt steen en been, want Duitsland verhoogt juist het doel in de sectoren die al onder de Europese emissiehandel vallen. Het is ook een opmerkelijk antwoord van de Duitse bondsregering op de uitspraak van het Hof, want die had helemaal geen scherper doel voor 2030 geëist, maar een duidelijk pad voor de periode daarna met tijd om daar goed over na te denken. Op de achtergrond gaat het natuurlijk om de verkiezingen van 26 september, waarin de junior partner SPD (van de ministers van Milieu en Financiën) vermalen dreigt te worden tussen de Groene partij die het in de peilingen goed doet en de CDU van Bondskanselier Merkel, terwijl de CDU geen vuist tegen die Groenen kan maken. In die zin is het een vlucht naar voren van de huidige coalitie. Doelen zonder beleidsmaatregelen zijn natuurlijk ook gemakkelijk te formuleren, zeker als het huidige doel nog niet eens in zicht is. Inhoudelijk zou het nieuwe doel overigens deels realiseerbaar zijn door de sluiting van de kolencentrales en de uitbreiding van hernieuwbaar opgewekte elektriciteit te versnellen. In de raming van het UBA staat er in 2030 nog voor 8,8 gigaWatt bruinkool- en 8,1 gigaWatt aan steenkoolcentrales. Die zouden volgens het huidige beleid in de acht jaar daarna dichtgaan. In deze raming is Duitsland in 2030 nog steeds elektriciteitsexporteur. Het aandeel wind op land in de elektriciteitsvoorziening stijgt nog maar weinig. De regeringspartijen ruziën al maanden over hoe het precies met hernieuwbare energie en de financiering daarvan verder moet. De vraag die ook al in het Duitse parlement gesteld wordt, is of het de coalitie voor de verkiezingen lukt meer te zeggen over nieuw beleid.

Rest de vraag wat de Duitse ontwikkelingen voor Nederland betekenen. Een reductiedoel bij onze buren van 65% voor 2030 is veel hoger dan ons Klimaatakkoord van 49%. Maar Duitsland heeft hier wel een al gerealiseerde voorsprong. Voor 2020 was 40,8% emissiereductie ten opzichte van 1990 geraamd, in Nederland is dat volgens een eerste raming van het CBS 24,5%. Wij moeten er nog 24,5% bij doen om de 49% te halen, terwijl de Duitsers met een zelfde reductie in de komende tien jaar op hun doel van 65% uitkomen. Met het nieuwe doel is de huidige opgave van de twee landen procentueel dus even groot. Maar men vergeet dan de uitspraak van het Constitutioneel Hof: het 2030 doel bepaalt ook wat de opgave voor de twee decennia daarna is. In Nederland zal die opgave voor de periode na 2030 veel groter zijn: van 65% naar 100%, of van 49% naar 100% in twintig jaar, dat maakt nogal een verschil.

Duitsland lijkt de keuze gemaakt te hebben een hogere ambitie vooral als kans voor vernieuwing te zien

Kortom, procentueel is de opgave voor broeikasgasreductie in Duitsland en Nederland de komende jaren tot 2030 vergelijkbaar. De Europese Commissie komt in juli met nadere voorstellen om het Europese doel te verdelen. Die zouden ons de ruimte kunnen geven om het Nederlandse doel voor 2030 aan te scherpen, om vervolgens in de twintig jaar daarna de vrijheid van ook onze jongeren niet onnodig in te hoeven perken. De redenering van het Duitse hof is immers ook voor Nederland navolgbaar. Het ligt voor de hand dat ook Nederland dan het traject dat na 2030 naar netto nul emissies gaat in de overwegingen meeneemt. Duitsland lijkt de keuze gemaakt te hebben een hogere ambitie vooral als kans voor vernieuwing te zien. Daarin zouden we als buurlanden samen kunnen optrekken.