Stikstofcrisis vraagt afgewogen keuze stikstof-, natuur- en klimaatdoelen voor landbouw

Breder perspectief: ook klimaat en EU-natuurdoelen vragen om politieke afweging landbouw

In de recent aangenomen Wet stikstofreductie en natuurverbetering zijn voor 2035 reductieverplichtingen vastgelegd. Tegelijk bepleiten diverse adviesgremia om de stikstofdoelen aan te scherpen, zoals het in 2040 of 2050 overal in Nederland halen van de kritische depositiewaarden voor stikstof. Een keuze voor deze aangescherpte doelen impliceert een ongekende transformatie van het landelijke gebied in Nederland. In stikstofgevoelige regio’s zal nauwelijks ruimte zijn voor open vormen van veehouderij en akkerbouw, zelfs wanneer ze biologisch of extensief zijn of gebruik maken van innovatieve technologie. De keuze voor doelen en aanpak voor de landbouw is een nationale politieke keuze, en moet deels nog gemaakt worden. Gelijktijdig speelt het vraagstuk van klimaatverandering. Als in de doorvertaling van het Europese klimaatdoel van ‘netto-nul’ broeikasgasuitstoot in 2050 de Nederlandse landbouw relatief weinig emissieruimte wordt geboden, dan heeft ook dat verregaande consequenties voor grote delen van de landbouwsector. Tot slot impliceert de recente aanscherping van de biodiversiteitsstrategie van de Europese Commissie de toevoeging van 150.000 hectare extra natuur, de omvang van de provincie Utrecht. Ook hier zijn nationale politieke keuzes nodig.

Kostbare risico’s bij keuze voor strikte beleidsdoelen in combinatie met minder strikte maatregelenkeuze

Hoe strikter de lange-termijndoelen die voor de landbouw gekozen worden met het oog op stikstof en klimaat, hoe eerder niet goed doordachte maatregelenkeuzes tot kostbare risico’s kunnen leiden. Het PBL benoemt er drie in zijn rapport. In de eerste plaats: wanneer nu in stikstofgevoelige provincies als Noord-Brabant of Gelderland geïnvesteerd wordt in emissiearme open veehouderij, dan leidt dat bij een keuze voor strikte doelen op langere termijn tot te veel restemissies om die doelen te kunnen halen. Innovatieve bedrijven zullen dan over enkele decennia alsnog moeten verdwijnen. Boerengezinnen zal hiermee niet tijdig een uitweg geboden worden. Bovendien zal de waarde van deze bedrijven met kostbare emissiebeperkende agro-technologie versneld moeten worden afgeschreven. Ten tweede leidt een niet-gebiedsgerichte aanpak tot weinig effectief natuurherstel op de plekken waar dit nú het meest urgent is. De huidige stikstofaanpak is grotendeels niet-gebiedsgericht. Zo’n generieke systematiek sluit onvoldoende aan bij de doelen uit de Europese Habitatrichtlijn. Tot slot doet een dergelijke aanpak weinig voor de problematiek rond vergunningverlening.

Natuurdoelen Vogel- en Habitatrichtlijn bieden ruimte voor stapsgewijs oplossen stikstofcrisis

In de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn staat niet stikstof maar natuurkwaliteit centraal. Het PBL beschouwt de doelen uit deze richtlijn als een helder kader, dat voldoende beleidsruimte biedt voor het oplossen van de stikstofcrisis. In zijn publicatie laat het PBL zien dat stikstofdepositie een belangrijke, maar niet de enige indicator is voor de natuurkwaliteit in een specifiek gebied. Naast het verlagen van de stikstofdepositie, kan de sleutel voor het verbeteren van natuurkwaliteit liggen bij een integrale strategie voor verbetering van de waterbeschikbaarheid of -kwaliteit en de inrichting en de omvang van natuurgebieden. Dit sluit aan bij de recente Europese biodiversiteitsstrategie. Belangrijk is om op korte termijn de stikstofmaatregelen te prioriteren rond gebieden waar de overschrijding van de kritische depositiewaarde zeer fors is en de natuurkwaliteit nu achteruitgaat. Een eenzijdige focus op generieke verlaging van de stikstofdepositie kan ondanks dure maatregelen tot suboptimale resultaten leiden, waarbij natuurherstel uitblijft in gebieden waar dit vanuit natuurkwaliteit gezien -en daarmee de Europese Habitatrichtlijn, prioriteit zou moeten hebben.

Wetenschappelijke borging aanpak natuurkwaliteit van groot juridisch belang

Maatregelen moeten kosteneffectief zijn en vergunningen voor economische activiteiten in Nederland moeten juridisch houdbaar zijn. Om dat te waarborgen, moet volgens de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn wetenschappelijk worden aangetoond dat het noodzakelijke is gedaan om verslechtering van de natuurkwaliteit te voorkomen. Dit vergt een verbeterde gebiedsgerichte ecologische dataverzameling en analyse. Daarnaast zal gezaghebbende wetenschappelijke borging van de ecologische analyses vereist zijn. Dat kan in de vorm van een wetenschappelijke jury of autoriteit die bovendien monitoringsystemen en beoordelingsmethodieken toetst, en de effecten van maatregelenpakketten beoordeelt in samenhang met eventueel te hanteren gebiedsspecifieke drempelwaardes voor stikstofdepositie.