Concept-Landbouwakkoord biedt perspectief voor boeren en leefomgeving, wel nog concrete afspraken nodig
Op verzoek van de onderhandelende partijen heeft het PBL een reflectie geschreven op het concept van het Landbouwakkoord van 18 mei 2023. Deze reflectie is op 2 juni gedeeld met de onderhandelaars. Omdat bekend is geworden dat er geen Landbouwakkoord wordt gesloten maakt het PBL deze reflectie vandaag openbaar.
Het PBL concludeert in de reflectie dat een breed gedragen Landbouwakkoord het fundament kan worden onder de transitie naar een robuuste en duurzame landbouwsector. Wel is daarvoor, meer dan in het conceptakkoord is vastgelegd, helderheid nodig over concrete doelstellingen van het akkoord, over de aanpak en over de precieze afspraken waaraan de onderhandelende partijen zich binden. Alleen dan kan duidelijk worden welke bijdrage de landbouw levert aan de opgaven van natuurherstel, water en klimaat, én krijgen boeren meer zekerheid over de toekomst van hun bedrijf.
De belangen rond het Landbouwakkoord zijn groot. Het gaat om een duurzame toekomst voor boerenbedrijven én om het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving. De onderhandelende partijen kregen deze dubbele opdracht mee om afspraken over te maken.
Het PBL heeft in de reflectie van 2 juni de volgende conclusies getrokken:
Doorontwikkeling van technologie, extensivering en krimp van de veestapel zijn allemaal nodig
Het conceptakkoord bevat een aantal sterke punten. Ten eerste zal een breed gedragen akkoord bijdragen aan helder en robuust beleid. Dit is nodig om aan zowel boeren als de overheid waarborgen te geven over het nut en de noodzaak van langjarige investeringen. Ten tweede is het een verstandige keuze om verschillende paden te ontwikkelen om de landbouw duurzamer te maken. Voor een deel van de bedrijven gaat het om doorontwikkeling en toepassing van technologie, zoals nieuwe stalsystemen. Een ander deel van de bedrijven zal kiezen voor extensivering of biologische landbouw. Daarnaast is krimp van de veestapel nodig, omdat anders de doelen niet gehaald worden en om te voorkomen dat de kosten voor mestafzet hoog worden. Ook zijn de in het conceptakkoord benoemde stappen buiten het boerenerf belangrijk. Als het lukt om via supermarkten structurele betalingen voor boeren te realiseren voor voedsel met een ‘duurzaamheidsstandaard’, dan zal dat agrarische ondernemers een structurele prikkel geven om duurzamer te produceren. Ten slotte is de voorgestelde uitbreiding van het agrarisch natuur- en landschapsbeheer een nuttige stap die én een aanvullende inkomstenbron voor boeren oplevert én meer biodiversiteit. Voorwaarde is wel dat dit op de juiste locaties wordt ingezet.
Halen van kortetermijndoelen niet voorstelbaar
De reflectie van het PBL zet vraagtekens bij het optimisme in het concept-Landbouwakkoord over het halen van Europese en nationale doelen voor natuur, stikstof, klimaat en waterkwaliteit. Volledig doelbereik is een ongekende opgave, waarbij de nu voorgestelde maatregelen niet passen bij het benodigde tempo van uitrol van nieuwe technologieën, extensivering en beëindigen van bedrijven. Het PBL acht doelbereik voor klimaat en stikstof in 2030 dan ook onwaarschijnlijk.
Het Landbouwakkoord zou meer afspraken moeten bevatten over een aantal urgente problemen, zoals het oplopende mestoverschot door aanscherping van de mestnormen (2026), de deadline van de Kaderrichtlijn Water in 2027 of de noodzaak om vanwege vergunningverlening de uitstoot van stikstof fors te verminderen. Dit om te voorkomen dat het akkoord snel weer aangepast moet worden.
Middelvoorschriften blijven voorlopig noodzakelijk
Het conceptakkoord zet in op een systeem van doelsturing waarbij boeren worden afgerekend op de milieuprestaties van hun bedrijven. Dit is een langgekoesterde wens van de sector maar bleek in het verleden moeilijk in te voeren. Dit komt door de complexiteit, hoge kosten voor de overheid en handhavingsaspecten. Dit maakt het waarschijnlijk dat de komende jaren ook middelvoorschriften – waarbij de overheid voorschrijft welke middelen en technieken boeren moeten inzetten om schoner te produceren – noodzakelijk zullen blijven.
Nadere invulling afspraken nodig
Een goed en breed gedragen Landbouwakkoord is hard nodig, maar om echt het gewenste effect te krijgen voor zowel boeren als leefomgeving, moeten veel punten nog nader worden ingevuld. Allereerst zijn afspraken nodig hoe de veestapel verkleind kan worden, met daarbij oog voor de belangen van de betrokken boeren; het conceptakkoord voorziet een krimp van 25 tot 30 procent in 2035. Verder ontbreken goede criteria voor investeringen in stallen. Dergelijke criteria zijn nodig om te voorkomen dat veel geld wordt gestoken in nieuwe technieken die slechts één probleem oplossen, of die gericht zijn op bedrijven die op een locatie blijken te liggen waar vanwege natuurdoelen uiteindelijk extensivering nodig is. Om dit laatste te voorkomen zijn ruimtelijk uitgewerkte afspraken nodig over in welke gebieden de verschillende transformatiepaden meer of juist minder ruimte krijgen. Heldere ruimtelijke keuzes bieden boeren meer investeringszekerheid. Ook staan de afspraken over agrarische grond in het conceptakkoord op gespannen voet met het halen van natuurdoelen. Het bereiken van natuurdoelen vergt namelijk meer leefgebied boven op de nu al geldende beleidsafspraken. De zogeheten graslandnorm, waarvoor het conceptakkoord twee mogelijke paden noemt, kan een route zijn om grondgebondenheid voor melkveebedrijven te bevorderen. De overheid zou er goed aan doen om een nadere studie te doen naar de effecten van deze optie, alvorens dit beleidsinstrument in te zetten.
Monitoring en bijsturing noodzakelijk
Ten slotte: het is niet reëel om te verwachten dat het mogelijk is om in het Landbouwakkoord sluitende en complete afspraken te maken die het doelbereik garanderen voor zowel de korte als de lange termijn. Er zullen zich mee- en tegenvallers voordoen. Daarom zal het nodig zijn continu een vinger aan de pols te houden over de voortgang en daar waar nodig tijdig bij te sturen. Van groot belang is daarom dat partijen elkaar ook in de toekomst weten te vinden voor het gezamenlijk vaststellen van aanvullende maatregelen.
Op verzoek van de onderhandelende partijen heeft het PBL in tien werkdagen een reflectie uitgevoerd op het concept-Landbouwakkoord van 18 mei 2023. Deze reflectie, die op 2 juni aan de onderhandelende partijen is verstuurd, bood geen ‘doorrekening’ richting de toekomst. Er is gekeken naar de toegevoegde waarde van de afspraken in dit akkoord boven op bestaand beleid. Van belang was daarbij wat deze afspraken konden bijdragen aan de gewenste veranderingen die het halen van de afgesproken doelen dichterbij brengen.
