Internationale onderhandelingen voor natuur; biodiversiteitsverdrag in zicht?

Wordt Kunming 2022 voor biodiversiteit wat Parijs 2015 was voor klimaat?

Voorzitter van de Europese Commissie Ursula van der Leyen heeft gezegd dat Kunming het ‘Parijs- moment’ voor biodiversiteit moet worden. Ook Nederland streeft naar een ambitieus mondiaal biodiversiteitsverdrag. Daar komt bij dat steeds duidelijker wordt dat het tegengaan van klimaatverandering en het herstel van natuur de keerzijden van dezelfde medaille zijn. In een eerste gezamenlijk rapport van IPBES en IPCC, over de relatie tussen klimaatverandering en biodiversiteit, wordt helder geconcludeerd dat beide problemen niet los van elkaar zijn op te lossen. Om tot samenhangend beleid voor beide problemen te komen is echter nog wel een grote opgave, zo concluderen IPBES en IPCC.

Wereldwijd biodiversiteitsverlies aanleiding voor internationale aanpak

In 2018 heeft de Convention on Biological Biodiversity (CBD) een proces gestart om te komen tot nieuwe afspraken over biodiversiteit voor de periode 2020-2030. Om te beginnen is er geprobeerd te achterhalen waarom de 2020-doelstellingen niet gehaald zijn. Dat heeft onder andere te maken met onvoldoende politieke aandacht, gebrekkige doorvertaling van internationale afspraken in nationaal beleid, een tekort aan financiële middelen en capaciteit voor de uitvoering van beleid en het ontbreken van verantwoordingsmechanismen op internationaal niveau. Ook Nederland heeft de meeste van de doelen niet gehaald. De IPBES Global Assessment uit 2019 verklaart het gebrek aan effectiviteit aan het feit dat het beleid te weinig gericht was op de onderliggende maatschappelijke oorzaken van biodiversiteitsverlies.

Starten met digitale onderhandelingen, hoe werkt dat?

De CBD-landen hebben een Open-Ended Working Group gevormd om gezamenlijk een conceptvoorstel uit te werken dat als basis dient voor de finale onderhandelingen tijdens COP-15 in Kunming, tweede helft 2022. Na twee fysieke bijeenkomsten in 2019 en 2020 kwamen als gevolg van de coronapandemie de onderhandelingen tot stilstand. Na een paar maanden zijn de onderhandelingen in een online setting hervat. Hierbij moesten werkende weg de nodige principiële (status van uitkomsten, precedentwerking) en praktische bezwaren overwonnen worden. Uiteindelijk bleek in de afgelopen anderhalf jaar online meer mogelijk dan misschien op voorhand werd gedacht.
In oktober 2021 is het eerste deel van de Kunming-COP-15 online gehouden, waarbij er door China high-level sessions zijn georganiseerd om de onderhandelingen een positieve stimulans te geven. Omdat onderhandelen toch beter fysiek gaat staat het tweede deel van de Kunming-COP-15 in hybride vorm gepland voor september 2022. Ook is besloten dat er een extra fysieke onderhandelingssessie nodig is om zoveel mogelijk hobbels uit de weg te ruimen, zodat Kunming daadwerkelijk de naam kan geven aan een biodiversiteitsakkoord, zoals Parijs dat in 2015 heeft gedaan aan het klimaatakkoord. Die onderhandelingen vinden momenteel plaats in Genève.

Uitdagingen

De voorstellen die de onderhandelende landen doen voor biodiversiteit, dienen verschillende doelen: bescherming en herstel van biodiversiteit; het duurzaam beheer van natuur ter ondersteuning van de SDG-agenda van de VN; én een eerlijke verdeling van de opbrengsten van (genetische) biodiversiteit. Dat laatste punt wordt in Kunming een mogelijk breekpunt, omdat een financieringsbron van natuur dreigt weg te vallen als gevolg van het digitaal beschikbaar komen van genetische informatie (Digital Sequence Information). In Genève daarom veel aandacht voor het dichten van de kloof tussen nu beschikbare financiële middelen en wat er daadwerkelijk nodig is om de nieuwe biodiversiteitsdoelen te bereiken. Het doel om in 2030 30% van land en zee te beschermen krijgt daarbij tot nu toe de meeste aandacht. Op dit gebied is er inderdaad veel werk aan de winkel: momenteel wordt nog slechts 17% van het landoppervlak en 8% van het zeeoppervlak beschermd. Jammer is wel dat tot dusver veel minder aandacht uitgaat naar de implementatiemechanismen en het verantwoordingsraamwerk om die doelen te realiseren.

In de onderhandelingen liggen in ieder geval de volgende uitdagingen voor:

• Het realiseren van een adequaat ambitieniveau voor biodiversiteitsbehoud en natuurherstel, waarbij de onderhandelende landen aandacht hebben voor het waarborgen van het op een rechtvaardige wijze realiseren van de noodzakelijke veranderingen.
• Een versterking van de instrumenten en middelen om de doelen te realiseren, zoals de inzet van een bredere set van beleidsinstrumenten, voldoende financiële middelen en kennis, en integratie van natuurbeleid in alle relevante beleidsterreinen.
• Het creëren van ruimte voor de bijdrage van maatschappelijke partijen, zoals bedrijfsleven, steden, de lokale bevolking en de financiële sector die in toenemende mate het belang van biodiversiteit zien en daarvoor in actie komen.
• Het realiseren van een rapportage- en verantwoordingsmechanisme voor zowel landen als niet-statelijke partijen. Op dit moment ontbreekt een goed verantwoordingsmechanisme waarin landen laten zien wat hun bijdrage aan de realisatie van internationale doelen is.
• Hieraan gekoppeld een mechanisme dat, wanneer ambities en implementatie onvoldoende blijken om de gestelde doelen te realiseren, landen zich verplichten met aanvullend beleid te komen.
• Het raamwerk zo in te richten dat het helpt in het streven naar de bescherming van natuur en de inrichting van een natuur-inclusieve samenleving op alle niveaus van besluitvorming. Plus dat dit gebeurt in samenhang met het realiseren van klimaatdoelen.

Tot slot

Het eerste deel van de COP-15 is afgesloten met een politieke verklaring onderschreven door meer dan 100 landen, de Kunming Declaration. Uit deze verklaring spreekt weliswaar de ambitie om in 2022 tot een goed resultaat te komen, maar de tekst staat in schril contrast tot de voortgang in de meer technische, ambtelijke onderhandelingen tot nu toe. Er zal nu dus in in Geneve grote voortgang moeten worden gemaakt om tot een ambitieus en effectief internationaal biodiversiteitsraamwerk voor de komende jaren te komen.

Er zijn positieve signalen van politieke leiders, onder meer via de High Ambition Coalition waar inmiddels meer dan 70 landen bij zijn aangesloten en waar ook Nederland bij is aangesloten. Positief stemt verder dat er steeds meer zichtbare actie voor biodiversiteit is, in Nederland bij elkaar gebracht door IUCN NL, het Deltaplan Biodiversiteit en MVO Nederland. Daar komt bij dat, als onderdeel van de Green Deal, EU-landen positief hebben besloten over een nieuwe, ambitieuze biodiversiteitstrategie 2020-2030.

Voor Nederland is het van groot belang deze nieuwe  mondiale en Europese doelen en ontwikkelingen mee te nemen in het eigen landbouw-, voedsel, natuur- en stikstof- en innovatiebeleid. In het verlengde hiervan dienen de aangescherpte afspraken een plek te krijgen in de Nederlandse klimaatadaptatiestrategie, regionale energiestrategieën en provinciaal en stedelijk beleid. Een hele opgave.

Dit blog is een geactualiseerde versie van een artikel dat Marcel Kok (PBL)  met Ingrid Visseren-Hamakers geschreven heeft voor MILIEU.