2,5e week Biodiversiteitsonderhandelingen – glas half vol of half leeg?

Deze blog is een vervolg op een eerder blog waarin ik vooruit keek naar deze onderhandelingen; hier kijk ik terug en reflecteer ik op het proces en de uitkomsten. In de media zijn er na afloop teleurgestelde en kritische reacties opgetekend. Begrijpelijk gezien de urgentie van de problematiek en de haast om verloren tijd goed te maken. Tegelijkertijd is het ook wel goed om stil te staan bij de context waarin deze bijeenkomst plaatsvond. En bij wat er de komende maanden nodig is om tot een goed resultaat te komen.

Herstart

Na twee jaar online onderhandelen was het even wennen om weer met veel mensen bij elkaar te komen. Zwitserland was bevrijd van alle Coronaregels. Maar niet het VN-gebouw, daar moest iedereen verplicht elke dag een negatieve zelf-test overhandigen om naar binnen te mogen, mondkapjes op, landen-delegaties mochten met maximaal 6 mensen tegelijkertijd in het gebouw zijn en andere delegaties met maximaal 2 personen. Waarschijnlijk geen overbodige maatregelen vanwege de grote verschillen wereldwijd in vaccinatiegraad. En de nodige delegatieleden moesten vanwege positieve tests de vergaderingen alsnog online volgen.

Vol programma, drie vergaderingen tegelijkertijd

Gedurende de hele bijeenkomst vonden er in twee zalen drie vergaderingen plaats. ’s Morgens van 10-13, ’s middags van 15-18 en ’s avonds van 19.30-22.30 (met regelmatig uitloop tot laat in de avond of diep in de nacht). Tussendoor moeten landen dan onderling ook nog hun posities afstemmen. Dit gebeurt in regionale blokken, zodat niet steeds alle landen hun zegje hoeven te doen, maar dat vraagt dus ook continue overleg tussen de officiële vergaderingen over nieuwe onderhandelingsteksten. Deze documenten worden door het secretariaat van de Convention on Biological Diversity (CBD) opgesteld. De Europese Unie begint meteen na het ontbijt met het coördineren over van alles, en verder de hele dag door, afhankelijk van het beschikbaar komen van nieuwe documenten. De onderwerpen waarover werd onderhandeld varieerden van nieuwe doelen voor 2030 voor de bescherming en duurzaam gebruik van biodiversiteit, tot financiering en een beter implementatieraamwerk met goede controlemechanismen.

Naast de vergadering van de Open Ended Working Group, die het nieuwe Global Biodiversity Framework (GBF) moest uitonderhandelen, vonden vergaderingen plaats van de twee reguliere voorbereidende gremia van de CBD. Dat zijn de Subsidiary Body On Scientific and Technical Affairs (SBSTTA) en de Subsidiary Body on Implementation (SBI). In de SBSTTA worden wetenschappelijke inzichten door vertaald naar besluiten van de COP, bijvoorbeeld over te gebruiken indicatoren. In de SBI worden bij de GBF behorende uitvoeringsbesluiten genomen, bijvoorbeeld over financiering en hoe de integratie van biodiversiteit in allerlei besluitvormingsprocessen versterkt kan worden.

Trage voortgang

De onderhandelingen verliepen traag en je voelde de frustratie toenemen dat er zo weinig voortgang geboekt leek te worden. Gedurende de twee weken dat ik de bijeenkomsten observeerde, realiseerde ik me dat de ‘opbrengst’ van de eerdere uitgebreide inhoudelijke voorbereidingsfase, waarin landen in een soort collectief leerproces zaten voordat het echte onderhandelen begon (in 2019, voordat de pandemie uitbrak), waarschijnlijk zo goed als verdampt is. Veel landen hebben nieuwe delegaties samengesteld en gestuurd; discussies moeten opnieuw gevoerd worden.

Je kunt je ook afvragen wat de online onderhandelingen tijdens Corona hebben opgeleverd. Het lijkt alsof gedurende de afgelopen twee jaar landen zich steeds verder hebben ingegraven in hun eigen positie, niets wat online is besproken kan niet opnieuw ter discussie worden gesteld (dus in zekere zin begonnen de vergaderingen in Genève weer opnieuw). Een onderhandelaar gaf aan dat het lijkt dat het hybride format van onderhandelen dat nu gehanteerd wordt, landen ook niet helpt om te bewegen, omdat er altijd wel iemand thuis meekijkt.

Vooral voor kleine delegaties was het een haast onmogelijke opgave om alles te kunnen volgen. Al de onderwerpen hangen natuurlijk met elkaar samen en hoewel initieel de agenda best logisch in elkaar stak, begonnen op een gegeven moment zaken door elkaar te lopen. Vooral delegaties die belang meenden te hebben bij vertraging van het proces kwamen steeds weer met procedurele opmerkingen. Af en toe pijnlijk om te zien hoe de voorzitters van dienst op allerlei manieren probeerden het proces verder te brengen, en daar wel heel veel tijd voor nodig hadden.

Desalniettemin zei een van de co-chairs van de Open Ended Working Group na de eerste week dat hij tevreden is met de voortgang omdat het proces weer was opgestart, landen eigenaarschap voor de teksten begonnen te tonen en eindelijk begonnen te onderhandelen. In de loop van de tweede week nam echter de frustratie toe over het gebrek aan voortgang en urgentie.

Is het gelukt om de weg vrij te maken naar een goed resultaat in Kunming?

Dat is nog even afwachten. Er is besloten dat er een extra bijeenkomst van de Open Ended Working Group nodig is, die vindt eind juni plaats in Nairobi. Landen vinden zelf dus ook dat ze er nog niet zijn en meer onderhandelingstijd nodig hebben. Belangrijk resultaat van deze bijeenkomst is in ieder geval dat landen al hun voorstellen en eisen op tafel hebben gelegd. De rode lijnen, tot hier en niet verder,  in de onderhandelingen zijn duidelijk. En alle documenten zijn besproken en meermaals op de schop genomen. Dat betekent dat de documenten veelal een stuk langer zijn geworden en het merendeel van alle teksten tussen vierkante [ ] is geplaatst, gebracket in het jargon. Daarover moet dus de volgende keer verder onderhandeld worden. Er tekent zich een klassieke noord-zuidtegenstelling in de onderhandelingen af. Het Noorden, waaronder de EU, heeft ambities, zowel m.b.t. doelen als over het implementatieraamwerk, het Zuiden geeft aan dat het aan de benodigde middelen ontbreekt om effectief natuurbeleid te kunnen voeren.

Afrikaanse landen geven in een indringend betoog aan best mee te kunnen gaan in het streven naar 30% beschermde gebieden wereldwijd in 2030, maar zeggen ook dat het geen zin heeft om op papier zulke parken in te stellen als er geen effectief beheer gevoerd kan worden dat mens en natuur in de regio ten goede komt. Het betoog leidt ertoe dat ik het gevoel heb dat de onderhandelingen op dat moment in een ander vaarwater komen. Er wordt naar elkaar geluisterd en gereageerd op argumenten, er lijkt een constructief gesprek te ontstaan en het straalt uit dat er gezamenlijk naar oplossingen gezocht wordt. Dat zal de komende maanden cruciaal zijn. Is er een politieke bereidheid om op grote nummers te bewegen, met extra toezeggingen te komen en compromissen te sluiten? Financiering is een belangrijke voorwaarde voor succes; ontwikkelingslanden nemen de beperkte voortgang hierover in de klimaatonderhandelingen mee naar de CBD. Is er politiek leiderschap en kan vertrouwen tussen landen versterkt worden. Na de bijeenkomst in Nairobi weten we meer en uiteindelijk zal pas in Kunming duidelijk worden hoe ambitieus de nieuwe afspraken zullen zijn, want: “nothing is agreed till eveything is agreed”.

Elders op de website staat een overzicht van het PBL-onderzoek ten behoeve van het nieuwe mondiale beleidsraamwerk voor biodiversiteit (in het Engels).