Subsidievoorstellen Klimaatfonds lijken overwegend doelmatig en evenwichtig

Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) heeft het PBL gevraagd om in een quickscan te reflecteren op de voorgenomen inzet van middelen uit het Klimaatfonds voor het Meerjarenprogramma 2025 (MJP2025). In het najaar van 2023 hebben ministeries hiervoor 70 voorstellen ingediend met een gezamenlijke budgetclaim van € 21,2 miljard op een totale omvang van het Klimaatfonds van € 35 miljard. De voorstellen omvatten zes ‘percelen’:  kernenergie; CO₂-vrije gascentrales; energie-infrastructuur; vroege fase opschaling; verduurzaming van de industrie en innovatie van het mkb; en verduurzaming van de gebouwde omgeving. 

Subsidies nuttig voor technologie- en marktontwikkeling

Uit onze reflectie blijkt dat veel technologieën in de ingediende voorstellen een onrendabele top hebben ten opzichte van niet-duurzame alternatieven. Dit geldt voor CO₂-vrije gascentrales; vroege fase opschaling; industrie/mkb; en gebouwde omgeving. Bij andere voorstellen – kernenergie, isolatie in gebouwde omgeving en energie-infrastructuur – kunnen investeringen op de lange termijn weliswaar rendabel zijn, maar vormen de investeringskosten en verwachte aanloopverliezen een obstakel. Hierdoor zullen marktpartijen er niet zomaar zonder financiële steun in investeren. In deze gevallen kunnen subsidies nuttig zijn en voorkomen dat internationaal opererende bedrijven uit Nederland verdwijnen, of huishoudens en mkb met hoge kosten worden geconfronteerd. 

Normering en beprijzing belangrijk voor marktvraag op termijn 

De subsidies uit het Klimaatfonds zijn per definitie tijdelijk. Na het beëindigen van de subsidies zullen normering en beprijzing belangrijk zijn om technologieën die dan nog steeds onrendabel te ondersteunen. Dit geldt waarschijnlijk voor duurzame warmte, groene waterstof en biobrandstoffen. De meeste voorstellen maken aannemelijk dat normering en beprijzing op termijn voor continuïteit kunnen zorgen. Bij groene-waterstof-productie is dit afhankelijk van de ambitie van de jaarverplichtingen voor brandstofleveranciers en industrie. Het is onzeker of dit tijdig zal volstaan. 

Doelmatigheid CO₂-vrije gascentrales twijfelachtig

De inzet van waterstof in de elektriciteitssector kan leiden tot hoge kosten en weglekeffecten, zolang er een schaarste aan groene waterstof is. Doordat de elektriciteitssector onder het EU-ETS valt bestaat er al een sterke prikkel om de CO₂-emissies richting 2040 af te bouwen. Inzet van schaarse groene waterstof in de elektriciteitssector zal de jaren daarvoor ten koste gaan van inzet in andere sectoren. Hierdoor zijn vraagtekens te plaatsen bij de doelmatigheid van zowel het beleidsdoel van een volledig CO₂-vrije elektriciteitssector in 2035, als bij de subsidies voor CO₂-vrije aardgascentrales. 

Voorstellen passen grotendeels in energiesysteem dat in NPE wordt beoogd

Voor bijna alle technologieën die volgens het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) nodig zijn voor een CO₂-vrij energiesysteem in 2050 zijn voorstellen ingediend, behalve windenergie, lokale warmtebronnen en warmteopslag. Voor wind en lokale warmte is al subsidie beschikbaar in de SDE++-. Alleen voor warmteopslag ontbreekt nog een subsidieregeling. Er zijn geen voorstellen ingediend die niet passen bij het NPE.

Verdeling van middelen lijkt redelijk evenwichtig

De technologieën in  de voorstellen zitten in sterk verschillende ontwikkelingsfases en hebben daardoor verschillende subsidiebehoeftes. Kernenergie zit nog in een oriënterende fase, terwijl groene-waterstof-productie in principe direct kan starten als de aanzienlijke onrendabele top is afgedekt. Er zijn ook forse investeringen nodig voor duurzame koolstofhoudende brandstoffen en biobased bouwen, de uitrol van warmtenetten, de verduurzaming van de industrie en energiebesparing in de gebouwde omgeving. De door de fondsbeheerder voorgestelde verdeling van middelen lijkt redelijk in overeenstemming met de subsidiebehoefte van de verschillende technologieën. 

Plausibiliteitsinschatting staat los van doelmatigheid

Per voorstel heeft het PBL op verzoek beoordeeld of de daarin geclaimde CO₂-reductie plausibel is. Aan veel voorstellen kennen we ‘geen zelfstandig effect’ toe of geven we de predicaten ‘niet plausibel’, ‘plausibel mits’ of ‘niet te valideren’. Het is belangrijk om te benadrukken dat de afwezigheid van het predicaat ‘plausibel’ niet betekent dat een voorstel ondoelmatig of onverantwoord zou zijn. Zo heeft bijvoorbeeld energie-infrastructuur geen zelfstandig effect, maar is het absoluut een noodzakelijke randvoorwaarde voor de energietransitie. Daarnaast kunnen  voorstellen waarin de CO₂-reductie mogelijk wordt overschat wel degelijk zinvol en verantwoord zijn.

Politieke besluitvorming over voorstellen Klimaatfonds

In een eerste beoordeling heeft de zogenoemde fondsbeheerder (bij het Ministerie van EZK) voorstellen geselecteerd voor ofwel opname in het MJP2025, ofwel reservering in het MJP2026 (na verdere uitwerking), ofwel afwijzing. Op basis van de reflectie door PBL heeft de fondsbeheerder in enkele gevallen het eerste oordeel aangepast. De politieke besluitvorming over de toekenning van middelen voor het Meerjarenprogramma 2025 vindt plaats in 2024.