Effect kabinetsvoorstel CO2-heffing industrie
Op verzoek van de minister van Economische Zaken en Klimaat heeft het PBL een aantal varianten doorgerekend van een voorstel voor het invoeren van een CO2-heffing voor de industrie in combinatie met aanpassingen van de tarieven van de energiebelasting (EB) en de opslag duurzame energie (ODE). In de analyse is onderzocht welk heffingsniveau nodig is om het emissiereductiedoel voor de industrie te kunnen halen. Het PBL concludeert verder dat de risico’s van verplaatsingseffecten naar het buitenland bij de meeste varianten gering zijn.
Verschillende varianten voorgesteld
Het kabinet heeft verschillende varianten van de CO2-heffing voorgesteld. In alle varianten is sprake van een marginale ‘tonnenheffing’ die wordt geheven over emissies boven een heffingsvrije voet. De heffingsvrije voet neemt in de tijd af, en sluit in 2030 aan bij het emissiedoel voor de industrie: het verminderen van de industriële emissies tot maximaal 35,7 Megaton in 2030. De uitstoot boven de heffingsvrije voet wordt belast. Net als in het ontwerp-Klimaatakkoord is subsidie beschikbaar via de SDE++. Ook worden tarieven van de EB/ODE aangepast. Al het bovenstaande is van toepassing op alle varianten. Het PBL is gevraagd om het tarief voor de tonnenheffing zodanig te bepalen dat het emissiedoel voor de industrie gehaald wordt.
In een aantal varianten wordt in aanvulling daarop een vlakke CO2-heffing voorgesteld waarbij de gehele uitstoot wordt belast. Opbrengsten uit de heffingen worden via de SDE++ teruggesluisd naar de industrie. Het PBL heeft voor deze analyse, net als voor de analyse van het Ontwerp-Klimaatakkoord (OKA), de Nationale Energieverkenning 2017 als basispad genomen. Daarnaast is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd met actuele prijsverwachtingen voor energiedragers en CO2-emissierechten in het EU-ETS.
Hoogte CO2-heffing afhankelijk van beschikbaarheid subsidiemiddelen
Het tarief voor de tonnenheffing dat nodig is om het emissiereductiedoel van 14,3 Megaton voor de industrie te kunnen realiseren hangt af van de mate waarin de beschikbare subsidiemiddelen toereikend zijn om de onrendabele top te vergoeden van alle maatregelen die bedrijven zouden moeten nemen om het emissiedoel te halen. Het PBL heeft daarom de beschikbare subsidiemiddelen vergeleken met de totale onrendabele top.
De kosten die bedrijven gezamenlijk maken, en daarmee de totale onrendabele top, zijn afhankelijk van de mate waarin bedrijven die relatief goedkope maatregelen kunnen nemen, dit ook echt doen. Bedrijven kunnen hun ‘extra’ emissiereducties (die verder gaan dan wat nodig is om op een emissieniveau van de vrijgestelde voet te komen) verkopen aan andere bedrijven die niet zelf beschikken over goedkoop emissiereductiepotentieel. Maar of deze mogelijkheid voor bedrijven aantrekkelijk genoeg is, is onzeker. Daardoor is de totale onrendabele top onzeker, en om die reden ook of deze volledig gesubsidieerd kan worden met het beschikbare budget.
Als er voldoende subsidiemiddelen beschikbaar zijn om de totale onrendabele top te vergoeden, is een beperkte heffing (oplopend tot enkele tientallen euro’s/ton CO2 in 2030) al voldoende om bedrijven aan te zetten tot het nemen van maatregelen. Zijn er onvoldoende beschikbare subsidiemiddelen, dan zal een deel van de emissiereductie op grond van alleen de heffing moeten worden gerealiseerd. In dat geval is een heffing nodig die oploopt naar een niveau van tussen de 90 en 165 euro/ton in 2030. De marge hierin wordt vooral veroorzaakt door onzekerheid over de mate waarin bedrijven met relatief goedkoop reductiepotentieel bereid zijn ‘extra’ reducties te realiseren en de emissieruimte verkopen aan bedrijven die niet beschikken over goedkoop reductiepotentieel.
Aanzienlijke bandbreedte in nationale kosten
De nationale kosten (de kosten voor de samenleving als geheel) die samenhangen met de maatregelen in de industrie hangen eveneens sterk af van de mate waarin het goedkope potentieel wordt ontsloten, en van de veronderstelde prijzen voor energie en CO2-emissierechten in het EU-ETS (Europees emissiehandelssysteem). In de beschouwde varianten liggen de nationale kosten in 2030 die samenhangen met de emissiereductiemaatregelen in de industrie tussen de 40 en 650 miljoen euro (meerkosten ten opzichte van het basispad, de NEV 2017). Ter vergelijking: in de PBL-analyse van het OKA bedroegen de meerkosten van maatregelen in de industrie 90 tot 430 miljoen euro. In samenhang met de maatregelen in de industrie nemen ook de kosten in de elektriciteitssector verder toe, met 50 tot 200 miljoen euro in 2030.
Risico op weglekeffecten is bij de meeste varianten gering
De risico’s op verplaatsing van industriële productie naar het buitenland en daarmee gepaard gaande weglek van emissies naar het buitenland zijn bij de meeste varianten van de heffing gering, omdat de kosten die bedrijven zullen moeten maken grotendeels of volledig gesubsidieerd kunnen worden. Risico’s kunnen ontstaan bij bedrijven die niet zelf beschikken over goedkoop reductiepotentieel als tegelijkertijd het budget voor subsidie ontoereikend is. Bij varianten met een vlakke heffing, die is vormgegeven als minimumprijs ten opzichte van het EU-ETS en waarbij het tarief oploopt tot ruim 50 euro/ton in 2030, kan er echter sprake zijn van een niet te verwaarlozen risico op weglek, indien de prijs in het EU-ETS ruim onder die minimumprijs zou komen te liggen.
