Voorstel Klimaatakkoord: genoeg potentieel voor doel 2030, maar succes hangt af van keuzes

Voldoende technisch potentieel is echter geen garantie voor een succesvolle realisatie. De werkelijke meerkosten, de lastenverdeling tussen en de betaalbaarheid voor burgers en bedrijven, en de effecten op milieu, ruimte en werk hangen volledig af van de keuzes voor concrete (beleids)instrumenten die de komende maanden worden gemaakt.

Het wat is met dit voorstel duidelijker geworden, nu komt het aan op het hoe. Het is aan de overheid om duidelijke budgettaire en beleidsmatige kaders te schetsen ten behoeve van de vervolgonderhandelingen.  

Dat concludeert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in zijn analyse van het Voorstel voor Hoofdlijnen van het Klimaatakkoord (VHKA). Het Klimaatberaad onder voorzitterschap van Ed Nijpels heeft het VHKA aan het PBL voorgelegd om te analyseren welke effecten de voorstellen kunnen hebben, onder meer op het gebied van emissiereductie en nationale kosten. Het PBL reflecteert in deze analyse op het voorstel als geheel en biedt daarnaast waar mogelijk per onderhandelingstafel kwantitatieve en kwalitatieve detailanalyses ten behoeve van de uitwerking van de voorstellen. Het CPB heeft een beperkte beoordeling gemaakt op budgettaire lasten- en inkomenseffecten.

Omdat de instrumentatie achter de voorgestelde maatregelen slechts summier is uitgewerkt, is het voorstel niet in zijn geheel doorrekenbaar. De uitwerking tot een effectief akkoord zal nog een complexe puzzel vormen, waarbij een balans moet worden gevonden tussen de mate van beprijzen, normeren en gericht subsidiëren. Keuzes vanuit de overheid ten aanzien van de beleidsinstrumenten en de budgetkaders moeten de uitwerking bespoedigen.  Het is immers niet gezegd dat de partijen aan tafel zelf een gebalanceerde instrumentenmix zullen voorstellen.

Voor zover het nu wél te berekenen is, levert het totaal aan technische maatregelen ruwweg € 3 tot 4 miljard extra jaarlijkse kosten op in 2030. Het PBL schat de benodigde investeringen op € 80 tot 90 miljard in de periode 2019-2030.

Het maatregelpakket is grosso modo in lijn met een kosteneffectieve transitiestrategie, zoals door het kabinet gewenst. Ook hierbij geldt dat de concrete uitwerking zal moeten uitwijzen wat de werkelijke kosten worden en wie het gaat betalen.

Industrie

In de industrie zijn 10 bedrijven verantwoordelijk voor ongeveer 50% van de broeikasgasemissies. Vanwege de lange levensduur van installaties richt een kostenefficiënte strategie zich in de eerste plaats op het voorkomen van vroegtijdige afschrijvingen. Zeker voor de grote bedrijven raadt het PBL aan om transitieplannen-op-maat te maken die niet alleen op 2030 maar ook op de periode 2030-2050 gericht zijn.

Voor de langere termijn moeten nu al voorbereidingen worden getroffen in de vorm van demonstratieprojecten en de aanleg van de benodigde infrastructuur, zoals leidingen. Ook moet uitgewerkt worden welke mix van beprijzen, normeren en gericht subsidiëren het meest effectief is, hoeveel financiële ruimte de overheid beschikbaar wil maken en hoe de borging van afspraken vorm kan krijgen. Het maatschappelijk draagvlak voor o.a. CO₂-opvang en -opslag en de verdeling van lasten tussen bedrijven en burgers behoeft grote aandacht.

Elektriciteit

In het elektriciteitssysteem wordt de transitie al het meest zichtbaar in de vorm van meer windmolens en zonnepanelen.

Het belangrijkste knelpunt lijkt de ontwikkeling na 2025. De elektriciteitstafel suggereert dat via sterke verdere prijsdalingen voor wind- en zonne-energie, de toepassing van wind- en zonne-energie na 2025 ook zonder steun vanuit de SDE+regeling verder zal kunnen groeien. Het PBL acht het onzeker of die groei zal worden gerealiseerd zonder alternatief beleid. Het lijkt raadzaam nu al te starten met de voorbereiding van een alternatief instrumentarium.

Mobiliteit

Deze tafel heeft veel mogelijke technische maatregelen en beleidsinstrumenten in kaart gebracht, maar heeft nog geen keuzes daartussen voorgesteld.

Voor realisatie van de reductieopgave voor mobiliteit in 2030 kunnen de overgang op nul-emissie wegverkeer, inzet van groene brandstoffen en betalen naar gebruik van autowegen een grote bijdrage leveren. Elk van deze 3 voorstellen kent echter zijn eigen markttechnische, politieke en ruimtelijke risico’s en nadelen, die in het vervolgtraject moeten worden afgewogen.

Gebouwde omgeving

De aanpak in de gebouwde omgeving raakt veel Nederlanders het meest direct. De voorstellen van deze tafel doen enerzijds een beroep op individuele huizen- en kantorenbezitters en stellen anderzijds voor per wijk aan de slag te gaan. Dat kan tot forse emissiereducties leiden, mits die 2 benaderingen goed op elkaar worden afgestemd. Het is daarom van belang om de wijkaanpak goed aan te sluiten bij de beleidsinstrumenten die op individueel niveau prikkels tot verduurzaming geven.

Landbouw

De landbouwtafel heeft een pakket van maatregelen bedacht waarmee de emissies in landbouw, het landgebruik en de glastuinbouw afnemen. Ook hier is de vervolgstap het maken van afspraken over de uitvoering en de manier waarop verplichtingen vorm krijgen.

Het PBL raadt deze tafel aan meer na te denken over de manier waarop de grond wordt gebruikt, want nu wordt daar uit vele hoeken een concurrerend beroep op gedaan. Deze tafel heeft ook nagedacht over emissies als gevolg van voedselconsumptie. Die tellen nu nog niet volledig mee in de Nederlandse cijfers, maar aanpak van die emissies kan vanuit klimaatperspectief zeer waardevol zijn.

Dwarsverbanden tussen tafels nog onvoldoende in beeld

De focus in het VHKA is nog onvoldoende gericht op de dwarsverbanden tussen de 5 tafels. Zo hebben we te maken met een stijgende vraag naar groen gas en warmte voor warmtenetten in de gebouwde omgeving, naar biobrandstof in het verkeer en naar waterstof als nieuwe CO₂-vrije optie in de industrie. Voorstellen voor de productie en levering ervan ontbreken nog grotendeels.

Ook doen verschillende tafels een beroep op biomassa. De vraag naar duurzame biomassa zou zo groot kunnen worden dat het onzeker is of het aanbod toereikend zal zijn.