ICER 2023: Circulaire doelen liggen nog ver buiten bereik
Er is de afgelopen jaren nauwelijks vooruitgang geboekt bij het realiseren van een volledig circulaire economie in 2050 en een halvering van het abiotisch grondstoffengebruik in 2030. Het gebruik van de meeste grondstoffen is niet gedaald. Alleen het gebruik van fossiele brandstoffen daalde, maar deze daling was incidenteel door de corona-lockdown.
Om de kabinetsdoelen alsnog in zicht te brengen is meer verplichtend beleid nodig en is het cruciaal dat producten al in de ontwerpfase zo worden vormgegeven dat hoogwaardige recycling, langduriger gebruik en minder inzet van nieuwe grondstoffen mogelijk zijn. De keuze van de Nederlandse overheid voor een gedifferentieerd beleid per productgroep is een stap in de goede richting. Dit concludeert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in de tweejaarlijkse Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER).
Mismatch tussen ambitieuze doelen en ingezet beleid
Het is prijzenswaardig dat de Nederlandse overheid ambitieuze circulariteitsdoelen heeft vastgesteld, maar voorlopig bestaat er een mismatch tussen de gestelde doelen en het ingezette beleid. Het huidige beleid richt zich vooral op vrijwillige afspraken, zoals het Plastic Pact en ondersteuning van experimentele projecten. Dit is relevant, maar niet afdoende om een transitie te realiseren die het grondstofgebruik radicaal efficiënter maakt. Dat vergt herziening van spelregels, die stevig stuurt op minder, langer en herhaald gebruik van grondstoffen en producten. De praktijk is echter dat de inzet van nieuwe verplichtende instrumenten, zoals beprijzen en normeren, de afgelopen twee jaar is afgenomen. Om van circulariteit ‘het nieuwe normaal’ te maken, geldt nog steeds de aanbeveling uit de vorige ICER dat voor het realiseren van een circulaire economie meer ‘drang en dwang’ nodig is. Bijvoorbeeld verplichte aandelen secundair materiaal in producten en een inputheffing op het gebruik van fossiele grondstoffen voor plastics. Dit kan een serieuze markt creëren voor circulaire producten. Veel circulaire projecten zijn nu nog kleinschalig en breken niet zomaar door.
Verschillende trends in het grondstoffengebruik gaan niet de goede kant op
Met de huidige trends en het ingezette beleid wordt de door het kabinet beoogde halvering van het abiotische grondstoffengebruik in 2030 niet bereikt. Verschillende grondstoffentrends gaan de verkeerde kant op. Zo zijn de hoeveelheden verbrand en gestort afval in Nederland toegenomen. Ook zijn de leveringsrisico’s van kritieke grondstoffen toegenomen voor de Nederlandse economie. Dat raakt vooral elektronica en duurzame energietechnologie. Daarnaast is de hoeveelheid plastic verpakkingen de afgelopen jaren toegenomen, en is de gebruiksduur van meubels en kledingstukken afgenomen. Dit is zorgwekkend. Kleding is erg milieubelastend: met slechts 0,5% van het gewicht van het Nederlandse grondstoffengebruik veroorzaakt het ruim 10 % van de totale milieubelasting.
Meer sturen op hoogwaardige benutting van grondstoffen
Een circulaire economie is gericht op substantieel minder en radicaal efficiënter gebruik van grondstoffen. Om dit te realiseren speelt productontwerp een sleutelrol: dat bepaalt materiaalkeuze, levensduur en herbruikbaarheid. Nu belanden nog te vaak waardevolle materialen in de verbrandingsoven, mede door gebrekkig productontwerp. Zo loopt Nederland in Europees verband weliswaar voorop qua recycling (78 % van het afval wordt gerecycled), maar dit bestaat grotendeels uit laagwaardige recycling. Doordat materiaalstromen niet goed van elkaar gescheiden worden, worden ze alsnog verbrand of laagwaardig toepast in bijvoorbeeld bermpaaltjes. Laagwaardige recycling is een neergaande spiraal. Omdat Nederland stuurt op de hoeveelheid ingezameld afval, ontbreken prikkels om afvalstromen zo zuiver mogelijk te houden en hoogwaardig te recyclen, bijvoorbeeld door van een petfles weer een petfles te maken. Sturen op beleid per productgroep kan hoogwaardige recycling ondersteunen.
Hoogwaardige recycling verbetert leveringszekerheid
Grondstoffenvoorziening is een geopolitieke achilleshiel van Europa. Ons continent blijft bovengemiddeld afhankelijk van grondstoffen, ook nu de afhankelijkheid verschuift van Russische olie en gas naar Chinese kritieke grondstoffen voor duurzame energieopwekking. Leveringszekerheid staat sinds de pandemie en de oorlog in Oekraïne hoger op de politieke agenda. Effectief circulair beleid kan hieraan bijdragen door strategische grondstoffen uit de bestaande voorraad producten en gebouwen (de urban mine) terug te winnen en beschikbaar te houden voor toekomstig gebruik. Dat lukt nu nog maar zelden. Bovendien zijn producten nu vaak niet ontworpen met het oog op toekomstige terugwinning van materialen voor hoogwaardige toepassing, waardoor deze potentiële grondstoffenbuffer verloren dreigt te gaan. Radicaal efficiënter grondstofgebruik verbetert de Europese leveringszekerheid, en circulair productontwerp is een voorwaarde voor toekomstige beschikbaarheid van secundaire materialen. Daarnaast zal nieuwe mijnbouw in Europa nodig zijn om voldoende grondstoffen voor de energietransitie beschikbaar te hebben.
Circulariteit verbindende schakel tussen verschillende milieuproblemen
Het wereldwijde grondstoffengebruik is de afgelopen vijftig jaar verdrievoudigd en zal zonder koerswijziging in de jaren tot 2060 nog eens verdubbelen. Meer circulair produceren en consumeren is een belangrijk middel om negatieve milieueffecten te verminderen en toekomstige grondstoffencrises te beperken. Beleid voor een circulaire economie slaat meerdere vliegen in één klap, doordat klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en verschillende vormen van milieuverontreiniging nauw verweven zijn met grondstofgebruik. Zo zorgen grondstofwinning en -verwerking voor de helft van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen, bijna een derde van de uitstoot van fijnstof en 90 % van de waterschaarste en het biodiversiteitsverlies op land.
EU-voorstellen duurzame producten hebben in potentie grote impact
In het tweede EU-Actieplan voor een circulaire economie kondigt de Europese Commissie verschillende concrete wetgevingsinitiatieven aan. De potentiële impact van deze instrumenten is groot. Ze raken vrijwel alle producten en sectoren. Zo zal onder meer de Ecodesign-richtlijn voor een brede groep producten eisen gaan stellen aan levensduur, en geschiktheid voor hergebruik, reparatie en recycling. Ook komen er standaarden voor een minimumgehalte aan gerecycled materiaal in producten. Daarnaast werkt de Europese Commissie aan een digitaal productpaspoort om reparateurs en recyclers beter te informeren over de samenstelling en assemblage van producten. Hoeveel impact de nieuwe regels zullen hebben, zal afhangen van de exacte vormgeving die ze de komende jaren krijgen. Het is daarom belangrijk dat de Nederlandse overheid zich hier in Europees verband voor blijft inzetten.
Over de ICER
De Nederlandse regering wil in 2050 een volledig circulaire economie bereiken en ziet monitoring als een belangrijk instrument om de voortgang van de transitie te kunnen volgen. Daarom maakt het PBL op verzoek van het kabinet eens in de twee jaar een Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) die de stand van zaken weergeeft van de transitie naar een circulaire economie in Nederland. Dit rapport is de tweede ICER. De eerste ICER is begin 2021 gepubliceerd. De ICER 2023 verschijnt vlak na de bekendmaking van een Nationale Grondstoffenstrategie en vlak voor de publicatie van het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE). Door deze timing kan deze ICER geen analyse van beide beleidsstukken bevatten. De ICER toont evenwel dat beleidsintensivering nodig is. Het PBL zal later in 2023 reflecteren op de beleidsvoornemens in het NPCE. De ICER 2023 is tot stand gekomen in samenwerking met een breed kennisconsortium: CBS, CPB, Centrum voor Milieuwetenschappen (Universiteit Leiden), RIVM, RVO, RWS, TNO en Copernicus Instituut (Universiteit Utrecht). Deze instellingen dragen bij aan het meerjarige Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie, dat wordt geleid door het PBL.
