Scenario’s voor visievorming in het omgevingsbeleid: Resultaten van het symposium
Het symposium
Op woensdagmiddag 22 januari organiseerden het PBL, de VNG en Platform31 het symposium Ruimtelijke Verkenning on Tour: scenario’s voor visievorming. Tijdens het symposium lanceerde het planbureau de handreiking Scenario’s voor visievorming in het omgevingsbeleid. Het symposium was bedoeld om bekendheid te geven aan de handreiking en ervaringen uit te wisselen over de praktijk van scenario’s bij het maken of actualiseren van omgevingsvisies of andere visies in het omgevingsbeleid. De handreiking is gebaseerd op de tour door het land die het PBL maakte na de publicatie van de Ruimtelijke Verkenning 2023 − Vier scenario's voor de inrichting van Nederland in 2050.
Voor het symposium waren degenen uitgenodigd voor en met wie het PBL tijdens de On Tour tentoonstellingen, presentaties, workshops en praktijkgemeenschappen organiseerde. Daarnaast namen mensen met interesse in het gebruik van scenario’s uit de netwerken van het PBL, de VNG en Platform 31 deel. Zij vertegenwoordigden onder andere ministeries, provincies, waterschappen, gemeenten, maatschappelijke organisaties, brancheorganisaties, ontwerp- en adviesbureaus en kennisinstellingen. Met elkaar vormden de deelnemers een bont gezelschap, wat de uitwisseling van verschillende soorten kennis, inzichten en ervaringen ten goede kwam.
De kracht van scenario’s
Na een welkom door gespreksleider Maarten Hoorn (Platform31) en afdelingshoofd Tejo Spit (PBL) nam Ward Rauws (RUG) het woord. Hij sprak een column uit die was gebaseerd op de video ‘Is Nederland vol?’. De video kun je via deze link bekijken. Ward gaf te kennen dat via gevoel en verbeelding onze fantasie aan het werk gaat en we ons in een mogelijke toekomst gaan zien. Daarna komt de vraag aan de orde wat die toekomst dichterbij brengt of juist op een afstand houdt en wat je daar nu voor moet doen.
Scenario’s vervullen drie belangrijke functies. Ten eerste rekken zij ons voorstellingsvermogen op. De scenario’s van het planbureau laten zien dat we op verschillende manieren kunnen omgaan met de veranderingen en opgaven die op ons afkomen. Zo kunnen we de behoefte aan betaalbare woningen op verschillende manieren lenigen: bijvoorbeeld met meer hoogbouw rond openbaarvervoerknooppunten in steden of wellicht met twee-onder-een-kappers in kleine kernen. Beide keuzes vormen een oplossing voor het vraagstuk maar leiden uiteindelijk tot een andere inrichting van het land.
Daarmee laten de scenario’s zien dat de ruimtelijke toekomst van Nederland een keuze is. Door ruimteclaims anders te verdelen en spelregels over wie wat mag aan te passen kunnen we een ander landschap realiseren. Uiteraard moeten we rekening houden met onverwachte technologische doorbraken, geopolitieke verschuivingen en veranderende waarden en normen. Maar dat neemt niet weg dat het belangrijk is om antwoorden te vinden op vragen als ‘Op wat voor samenleving willen we voorsorteren?’, ‘Waar maken we ruimte voor?’ en ‘Wat moet plaatsmaken?’.
Ten derde is het belangrijk om scenario’s met een breed publiek te bespreken. Zij zijn namelijk een uitstekend hulpmiddel voor een democratisch gesprek over de toekomst, waar in deze tijd van incidentenpolitiek en -media veel behoefte aan is. Zo’n gesprek begint met inzicht geven in de ruimtelijke gevolgen van de huidige manier van leven. Dit legt de kiem voor het idee dat de inrichting van Nederland een keuze is. Scenario’s prikkelen de verbeelding, laten de mogelijke of wenselijke veranderingen zien en maken duidelijk dat het anders kan. Het aanhaken bij mijlpalen als de 18 miljoenste inwoner en het stellen van simpele vragen hierover bieden bij uitstek een kans om het belang van en de afwegingen achter de ruimtelijke ordening duidelijk te maken.
Het gebruik van scenario’s organiseren
Na de column presenteerde Ed Dammers (PBL) de handreiking Scenario’s voor visievorming in het omgevingsbeleid. Volgens hem staat Nederland voor een aantal grote opgaven op het gebied van de leefomgeving, zoals de bouw van woningen en het bieden van ruimte voor bedrijvigheid, mobiliteit, natuur e.d. Daarnaast is er het streven om een aantal transities te realiseren. Denk aan een klimaatneutrale energievoorziening, een circulaire economie en klimaat-adaptieve steden. Dit brengt twee dilemma’s met zich mee. Terwijl de opgaven en transities ruimtelijk zijn verbonden, is er ook sprake van concurrentie om de schaarse ruimte. En terwijl de aanpak van de opgaven en de realisering van de transities een vasthoudend omgevingsbeleid vergen, dient het beleid ook flexibel te zijn.
Beleidsvisies helpen bij het afstemmen tussen verschillende sectoren, het aanpassen aan veranderende omstandigheden en het activeren van betrokkenen (wenkend perspectief). Op deze manieren dragen zij bij aan het hanteerbaar maken van de zojuist genoemde dilemma’s. Een voorwaarde is wel dat de beleidsvisies zijn gebaseerd op scenario’s. Scenario’s bieden namelijk inzicht in mogelijke en/of wenselijke ontwikkelingen, dragen bij aan robuust en flexibel beleid, helpen om samenhangend beleid te maken en vergroten de binding met het beleid. Maar het gebruik van scenario’s is niet vanzelfsprekend. Het is immers niet eenvoudig om ver vooruit te kijken, om in alternatieve toekomsten te denken en te bedenken wat dit betekent voor het beleid dat al op korte termijn moet worden ontwikkeld. Dit leidt tot een derde dilemma. Terwijl het gebruik van scenario’s in het beleid veel voordelen biedt, opereren veel beleidsmakers in een context die het gebruik ontmoedigt.
Omdat het gebruik van scenario’s niet vanzelfsprekend is, is het belangrijk om het gebruik actief te organiseren. Dit kan gebeuren door voorafgaand of parallel aan het formele beleid een of meer informele dialogen te houden. Tijdens zo’n dialoog maken de deelnemers niet direct beleidskeuzes, maar bereiden zij de keuzes wel voor. Hierbij helpt het als een diversiteit aan beleidsmakers en belanghebbenden die strategische posities in het beleid innemen deelneemt.
Het PBL heeft dit soort dialogen gehouden door presentaties te geven, de scenario’s tentoon te stellen, gebruikersworkshops te houden en praktijkgemeenschappen te organiseren. De ervaringen die het planbureau hierbij heeft opgedaan vormen de basis voor de handreiking. De handreiking geeft betrokkenen bij het omgevingsbeleid inzicht in de activiteiten die zij kunnen organiseren om het gebruik van scenario’s bij het maken van een beleidsvisie te bevorderen. Per activiteit beschrijft zij de kenmerken, enkele aandachtspunten en de belangrijkste mogelijkheden en beperkingen. De handreiking en het werkmateriaal dat kan worden gebruikt om de activiteiten zelf te organiseren zijn hier te vinden.
Na de column en de presentatie van de handreiking vertelden vier sprekers hoe zij de scenario’s uit de Ruimtelijke Verkenning hebben gebruikt. Taede Tillema van I&W vertelde hoe de scenario’s hebben geholpen om bij het maken van de Strategische Kennis- en Innovatie Agenda van het ministerie onderwerpen op de agenda te zetten. Arjan Hoks zette uiteen hoe de provincie Fryslân de scenario’s bij het opstellen van de Plan-OER over de provinciale omgevingsvisie gebruikte. Janneke Wessels liet zien hoe Zwolle de nationale scenariokaarten naar gemeentelijke scenariokaarten vertaalde en welke stappen hierbij zijn gezet. En Damien Oud vertelde hoe de gemeente Cranendonck de scenario’s gebruikte om een puzzel te maken om met burgers gesprekken te voeren over de wenselijke toekomst van de gemeente.
De presentaties van de sprekers vormden het vertrekpunt voor het bespreken van enkele vraagstukken die samenhangen met het gebruik van scenario’s in parallelle groepen. De belangrijkste resultaten zijn hieronder beschreven.
Scenario’s en politici
De vraag ‘Hoe leg ik de scenario’s en het gebruik ervan aan politici uit?’ bleek tot veel herkenning te leiden. De deelnemers hadden allemaal de PBL-scenario’s gebruikt, elk op zijn of haar eigen manier, veelal bij het uitwerken van de omgevingsvisie. De ervaring van de meesten was dat het delen van concrete beelden helpt in de politieke discussie, maar dit wel regelmatig tot pittige discussie leidt. Op sommige plekken zijn de stellingen zo stevig ingegraven dat sommige scenario’s niet in overweging worden genomen bij het maken van de omgevingsvisie. Ook komt het voor dat er flink wordt geshopt uit de verschillende scenario’s. Er is dan sprake van cherry picking.
De deelnemers kwamen met verschillende oplossingen om toch een constructief gesprek over de omgevingsvisie te voeren. Bijvoorbeeld het denken aan een tijdstip ver in de toekomst: scenario’s over het jaar 2100 zijn zo ver weg, dat de keuzes voor huidige politici als minder bedreigend worden ervaren. Het laten vertegenwoordigen van de scenario’s door verschillende mensen, waardoor persoonlijke voorkeuren voor even worden opgeschort. En het uitnodigen van een expert om ervoor te zorgen dat de definities door iedereen hetzelfde worden gezien.
Scenario’s en beleidsvraagstukken
Scenario’s kunnen helpen om beleidsvraagstukken op de agenda te krijgen. Zij stimuleren namelijk om voorbij de huidige vraagstukken te denken. Denk aan de samenhang tussen digitalisering, mobiliteit en maatschappelijke ongelijkheid. Bij het werken met scenario’s is het belangrijk om al in een vroeg stadium verschillende afdelingen en disciplines te betrekken. Een activiteit als een gebruikersworkshop biedt de ruimte om het denken over de kennis- en innovatieagenda of de beleidsagenda breed aan te vliegen en los van bestaande denkpatronen te komen. De scenario’s helpen hierbij om vanuit maatschappelijke doelstellingen in plaats vanuit technologieën te denken.
Het heeft voordelen als een onafhankelijke organisatie de scenario’s maakt. Dit zorgt bijvoorbeeld voor enige distantie tegenover het huidige beleid. Maar het heeft ook voordelen als de organisatie die de beleidsbeslissingen meent de scenario’s maakt. Dit zorgt onder andere voor een grotere focus op het beleid. Relevant is dat de makers van de scenario’s een onafhankelijke positie innemen en dat zij de scenario’s en de keuzemogelijkheden zo neutraal mogelijk presenteren. Verder is het van belang dat de makers van de scenario’s zich niet door politieke belangen laten sturen.
Scenario’s voor een Plan-OER
Beleidsscenario’s zoals die van de Ruimtelijke Verkenning zijn geschikt voor het maken van een Plan-OER ofwel een omgevingseffectrapportage over een omgevingsvisie. De systematiek van de OER vraag namelijk om het opstellen en beoordelen van beleidsalternatieven. Er is alleen wel sprake van ‘twee werelden’ die het gebruik van ruimtelijke scenario’s bij een OER minder vanzelfsprekend maken. Ruimtelijke scenario’s worden gewoonlijk gemaakt door ontwerpende professionals die er op gericht zijn om mensen te inspireren, terwijl een Plan-OER vooral wordt gemaakt door technisch ingestelde professionals die beleidsalternatieven willen doorrekenen. De laatsten ervaren de scenario’s gemakkelijk als te vaag, te breed en te abstract om ze op een volwaardige manier in de OER te kunnen meenemen.
De verwachting is dat de overgang van de Plan-MER naar de Plan-OER hier verandering in brengt. De inhoudelijke verbreding die dit met zich meebrengt vraagt namelijk om meer holistische alternatieven en andere beoordelingsmethoden, zoals het Rad van de Leefomgeving. Veel gemeenten zijn momenteel bezig om dit soort nieuwe afwegingskaders toe te passen. De provincie Fryslân heeft de nationale scenario’s eerst naar de provincie vertaald om ze daarna als beleidsalternatieven voor de plan-OER te gebruiken en die op hun effecten te beoordelen. Een alternatieve aanpak is om eerst beleidsalternatieven op te stellen en dan te bepalen welke effecten zij binnen de verschillende scenario’s opleveren. Hierbij gaat het niet om het gebruik van beleidsscenario’s maar van contextscenario’s.
Scenario’s voor provincie en gemeente
Bij de start van het maken of actualiseren van een omgevingsvisie is het belangrijk om te beseffen dat de politiek denkt vanuit concrete beleidsopgaven en niet vanuit de procedurele verplichting om een omgevingsvisie op te stellen. Dat maakt het belangrijk om een gemeentelijk traject voor een omgevingsvisie aan concrete vragen vanuit de gemeenteraad te koppelen. Probeer daarna om vanuit die vragen een samenhang verhaal op te bouwen en hierbij scenario’s te gebruiken om het denken op te rekken. Dit voorkomt dat de politiek zich niet in de omgevingsvisie herkent en bij een discussie vanuit de bevolking opeens andere keuzes maakt. Aandacht voor de samenhang binnen de omgevingsvisie is een belangrijke voorwaarde om cherry picking uit scenario’s te voorkomen.
Tijdens het traject voor een omgevingsvisie is het belangrijk om zowel aan kwalitatieve als aan kwantitatieve aspecten aandacht te besteden. Bij kwalitatieve aspecten gaat het bijvoorbeeld om de vraag wat voor gemeente we willen zijn. Bij kwantitatieve aspecten gaat het onder andere om de juiste cijfers met de juiste bandbreedtes, zodat de gemeenteraad een reëel beeld van de opgaven krijgt. Dit is belangrijk om wensdenken te voorkomen.
Bij het maken of actualiseren van een omgevingsvisie is het van belang om niet alleen een beeld te geven van de gewenste situatie maar ook van de strategie om die situatie te realiseren. Daarnaast is het goed om duidelijk in de visie vast te leggen (in termen van tijd en omstandigheden) wanneer zij aan een herijking toe is. Verder is het goed om belangrijke pijlers uit de omgevingsvisie in andere beleidsdocumenten te laten terugkeren. Dit zijn voorwaarden voor het actueel houden van de omgevingsvisie.
Scenario’s voor burgers
De discussie over het gebruik van scenario’s om met burgers een gesprek over de toekomst te voeren leverde drie belangrijke lessen op. Het vertrouwen van burgers in de overheid staat of valt met een goed verwachtingsmanagement. Heldere communicatie en transparantie over het proces zijn hierbij cruciaal. Als burgers weten wat zij kunnen verwachten en begrijpen hoe beslissingen worden genomen, wordt de kans op wantrouwen verkleind en de motivatie tot actieve deelname versterkt.
Om zoveel mogelijk doelgroepen te bereiken is het belangrijk een methode te gebruiken die past bij de lokale context. Hierbij moet niet alleen rekening worden gehouden met jongere en oudere generaties, maar ook met toekomstige generaties ofwel de stille stemmen. Door burgers een fictief bedrag te geven dat zij in de leefomgeving kunnen investeren worden de keuzes tastbaar. De burgers moeten hierdoor prioriteiten stellen en krijgen dan inzicht in de gevolgen van de keuzes die zij maken. Zo wordt duidelijk dat niet alles tegelijk kan en dat sommige opties andere uitsluiten. Dit bevordert realistische verwachtingen en helpt bij het bedenken van een uitvoerbaar omgevingsbeleid dat breed gedragen wordt door de gemeenschap. Durf te dromen, maar stel ook prioriteiten.
Het beoordelen van verschillende scenario’s kan soms leiden tot polarisatie, zeker als de nadruk ligt op waar het schuurt tussen groepen. Daarom is het belangrijk om juist de gedeelde waarden en identiteiten van een gemeente voorop te stellen. Zo bleek in Cranendonck dat de meeste inwoners trots zijn op de natuur en het buitenleven in de gemeente. Door hierop voort te bouwen, ontstaat een gezamenlijke beleidsvisie die mensen verbindt in plaats van verdeelt.
De toekomst tastbaar maken
In de hal buiten de zalen werden de scenario’s uit de Ruimtelijke Verkenning op verschillende creatieve manieren verbeeld. Kersten Nabielek van het PBL had enkele banieren opgesteld met kaarten en uitleg van de Ruimtelijke Verkenning scenario’s. Saskia Naafs van de CRa leidde de deelnemers via een groot beeldscherm door de online-tentoonstelling Nederland op de Tekentafel. Luc Hombergen van de Avans Hogeschool demonstreerde met enkele studenten eveneens via een groot beeldscherm enkele games die deelnemers helpen om zich in de scenario’s in te leven. En Dorine Baars en Jonas Martens van het ontwerpbureau Verveeld en Verward demonstreerden het Microministerie van de Toekomst dat de deelnemers in de gelegenheid stelde om de fictieve rol van minister van de toekomst te spelen en met elkaar het gesprek over de wenselijke ruimtelijke inrichting van Nederland te voeren.
De verschillende manieren waarop de scenario’s werden verbeeld boden de deelnemers de gelegenheid om de mogelijkheden en beperkingen van elke verbeelding zelf te ervaren. De banieren geven een bondig en beeldend overzicht van de scenario’s waarbij de kaarten en de artist impressions een belangrijke rol spelen. Zij geven ook een korte en heldere toelichting. De online-tentoonstelling plaatst de scenario’s uit de Ruimtelijke Verkenning in een historische context en maakt het mogelijk om ze met oudere scenario’s zoals die van Nederland Nu als Ontwerp te vergelijken. De games maken de scenario’s heel tastbaar doordat je steeds de rol van een hoofdpersoon speelt die een specifieke opdracht in scenario moet uitvoeren. En het Microministerie van de Toekomst maakt de keuzemogelijkheden die de scenario’s met zich meebrengen tastbaar en helpen om de keuzemogelijkheden met elkaar te bespreken.
