PBL ontzenuwt schrikbeeld: binnensteden hebben goede vooruitzichten

Het PBL onderscheidt in het rapport ‘De Veerkrachtige Binnenstad’ vijf verschillende profielen, op basis waarvan de ontwikkeling van binnensteden in Nederland wordt geschetst. Deze profilering kan helpen bij het opzetten van concreet beleid om leegstand van kantoren en winkels in binnensteden aan te pakken en om het woonklimaat te verbeteren.

Motie Verhoeven (2013)

Het vandaag verschenen PBL-rapport is een aanvulling op het antwoord op de Motie Verhoeven (december 2014). Aanleiding voor deze Tweede Kamer-motie was de angst voor uitholling van binnensteden. Het schrikbeeld is de Amerikaanse donut city: steden met een volledig uitgeholde kern waar vrijwel niemand woont of werkt. In het algemeen is die angst ongegrond, aldus het PBL. De leegstand van winkels en kantoren loopt momenteel weliswaar op, maar er is veel potentie voor functieverandering, bijvoorbeeld van winkels of kantoren naar woningen. In de afgelopen jaren is er een forse toename geweest van horecavestigingen. Bovendien zijn veel binnensteden herontdekt als woonplek. Kortom: de binnenstad verandert van karakter, maar blijft bestaan.

Vijf profielen voor binnensteden

Er zijn belangrijke verschillen tussen binnensteden onderling. Doordat de leegstandsproblematiek met andere sociaal-economische factoren samenhangt, zijn er vijf profielen van binnensteden te onderscheiden:

• A. ‘bruisend in een sterke regio’ (voorbeelden: Amsterdam, Den Haag, Utrecht);
• B. ‘solide en regionaal voorzienend’ (voorbeelden: Arnhem, Eindhoven, Rotterdam);
• C. ‘bekneld in een sterke regio’ (voorbeelden: Zaandam, Dordrecht, Zeist);
• D. ‘kwetsbaar en lokaal voorzienend’ (voorbeelden: Goes, Roermond, Purmerend);
• E. ‘zwak en perifeer’ (voorbeelden: Heerlen, Assen, Almelo).

Over het algemeen kennen binnensteden met de profielen A en B een lage winkelleegstand, een lage kantorenleegstand is kenmerkend voor de profielen A en D. De winkelleegstand is het hoogst in binnensteden met profiel E en kantorenleegstand bij profiel C. Door deze indeling in profielen is het mogelijk om de verschillende soorten leegstand (woningen / winkels / kantoren) - en de aanpak daarvan - in de eigen binnenstad te vergelijken met die in soortgelijke binnensteden.

Transformatie van vastgoed

De functionele opgave voor de binnenstad varieert sterk per binnenstadsprofiel. Binnensteden in profiel A kennen een strijd om de ruimte met behoud van eigen identiteit. Voor binnensteden in profiel B met een sterke regionale positie zijn er veel mogelijkheden om kantoren te transformeren. Binnensteden in profiel C ervaren veel concurrentie van steden in de omgeving maar hebben een goede woonkwaliteit. De opgave hier kan transformatie van winkels of kantoren naar woningen zijn. Binnensteden in profiel D herbergen vaak de winkelfunctie van een krimpende regio; de opgave is hun positie te behouden. Binnensteden in profiel E, tot slot, staan onder zowel economische als demografische druk; hier is vaak de opgave om de krimp te begeleiden.
Transformatie van leeg winkel- en kantoorvastgoed naar woningen is relatief kansrijk in stedelijke gebieden waar nog hoge druk is op de woningmarkt, zoals in de Noordvleugel van de Randstad (met name profiel A). In steden in krimpgebieden ligt eerder een terughoudende regionale programmering voor de hand (vooral bij de profielen D en E).

Rol van de Rijksoverheid

Gezien het schaalniveau (vaak gaat het zelfs om een strategie op straatniveau) is een rol voor de Rijksoverheid niet vanzelfsprekend. De belangrijkste keuzes moeten worden gemaakt in het gemeentelijk beleid, binnen het bestaande kader van regelgeving. Hoewel op een enkel punt landelijke regelgeving weinig stimulerend uitwerkt op transformatie in de binnenstad (denk bijvoorbeeld aan strenge milieunormen of monumentenzorgregels), is transformatie minder een technocratische dan een politieke aangelegenheid. Er is bijvoorbeeld een belangrijke rol weggelegd voor coördinatie op regionaal niveau. De Rijksoverheid kan wel een bijdrage leveren door het stimuleren van experimenten en het organiseren van kennisproductie en -overdracht. De Retailagenda, een convenant waarin op initiatief van minister Kamp van Economische Zaken afspraken tussen marktpartijen en overheden zijn vastgelegd, is een goed voorbeeld hiervan.

Uitgangspunten zijn gunstig

Ondanks de diverse opgaven waarmee binnensteden op dit moment worden geconfronteerd zijn de uitgangspunten gunstig. De bereikbaarheid is en blijft uitstekend: binnensteden liggen centraal ten opzichte van potentiële klanten en werknemers zijn uitstekend aangesloten op infrastructuur. Bovendien hebben binnensteden voordelen, zoals een hoge dichtheid van publieksfuncties en cultureel erfgoed. Door deze gunstige uitgangssituatie heeft de binnenstad al vele succesvolle transformaties ondergaan.