Nederlandse verstedelijking in 2050: compacter, polycentrischer of diffuser?

Verstedelijking is een keuze

Een impliciete aanname in de discussie rondom verstedelijking is dat demografische groei en economische ontwikkeling automatisch leiden tot een uitbreiding van het stedelijk gebied. Dit is pertinent niet het geval. Natuurlijke barrières zoals waterlichamen en reliëf in het landschap sturen de vorm, richting en dichtheid van stedelijke ontwikkeling (Kostof, 1991). Dat geldt ook voor bestaande infrastructuur en voor de locatie van voorzieningen zoals overheidsinstellingen, scholen, ziekenhuizen enzovoorts. Bovendien is stedelijke ontwikkeling het gevolg van bewuste keuzes om op bepaalde locaties bebouwing te ontmoedigen of juist aan te moedigen, via bijvoorbeeld milieuzones, natuurbescherming, of subsidies voor stedelijke transformatie.

Dit is duidelijk te zien in Nederland. We zien bijvoorbeeld verschillen in stedelijke structuur op basis van grondsoort (het zand van Brabant versus de klei van Holland), en we zien hoe inpoldering het platteland drastisch veranderde. Door het aanleggen van bijvoorbeeld (spoor)wegen en kanalen konden steden een schaalsprong maken. Ook beleidskeuzes in het verleden om stedelijke ontwikkeling te sturen (naar groeikernen en Vinexwijken, weg van het Groene Hart, van bufferzones en natuurgebied) hebben een duidelijk stempel gedrukt op de stedelijke structuur.

Beleidsscenario’s

De NOVI, die de implementatiefase nadert, stelt duurzaamheid als het centrale thema (Ministerie BZK, 2020). Tot de omgevingsopgaven die Nederland confronteren behoort ook een groot tekort aan woningen. Volgens de NOVI moeten nieuwe woningen op geschikte locaties gebouwd worden. Maar wat betekent dat precies? Welke inrichtingsprincipe wordt hier toegepast? De beleidstekst geeft ruimte voor interpretatie met betrekking tot de gewenste stedelijke vorm (Van Vliet, 2020). De NOVI wenst (1) compacte verstedelijking binnen bestaand stedelijk gebied, (2) multi-modale ontwikkeling, en (3) een versnelde ontwikkeling van betaalbare woningen dat aansluit op de kwalitatieve behoefte van mensen.

Het onlangs gepubliceerde ESPON SUPER project bevat drie Europese verstedelijkingsscenario’s voor 2050 die een zekere affiniteit hebben met deze verstedelijkingsdoelen: respectievelijk (1) compact, (2) polycentrisch en (3) diffuus. Hoewel de NOVI een duidelijk voorkeur uitspreekt voor binnenstedelijke locaties boven stadsrandzones en daarbuiten (Ministerie BZK, 2020: 116-117), zijn er belangrijke partijen die beweren onder andere dat buitenstedelijk bouwen nodig is om het woningtekort te beslechten en aan consumentenvoorkeuren te voldoen. Door inzicht te geven in de gevolgen van de verstedelijkingsscenario’s voor duurzaamheid kunnen de SUPER scenario’s de huidige besluitvorming ondersteunen.

Elk scenario in het ESPON SUPER project bevat een verhaallijn die uitlegt hoe dezelfde drijvende krachten (demografie, economie, klimaatverandering) op verschillende manieren geïnterpreteerd worden, met een pakket aan bijpassende beleidsmaatregelen tot gevolg (Evers, 2020). Deze gegevens werden als input gebruikt voor het landgebruiksmodel LUISETTA, dat voor elk scenario kaarten produceerde van verstedelijkte gebieden in 2050¹.  Daarna is de duurzaamheid van de scenario’s op basis van wetenschappelijke literatuur beoordeeld, met informatie over de voor- en nadelen van verschillende soorten verstedelijking. Gezien de overeenkomsten met de criteria van de NOVI kunnen deze scenario’s bijdragen aan de discussie in Nederland over de implicaties van fundamentele beleidskeuzes op verstedelijkingsvoorkeuren.

Nederland in 2050

In het bovenstaande figuur is de modeloutput te zien voor het westen van Nederland. Op nationaal niveau is de netto nieuwe verstedelijking, die hier te zien is in donkerrood, in het compacte en polycentrische scenario ruwweg gelijk, en iets hoger dan in het diffuse scenario (circa 12%). Het model kent alleen beleidscategorieën die in heel Europa bestaan, en negeert beleidscategorieën zoals Het Groene Hart en de Beemster; waar zodoende ook verstedelijking te zien is, met name in het diffuse scenario. Desalniettemin geven deze scenario’s nog steeds te denken met betrekking tot de NOVI. Welke locaties zijn geschikter/wenselijker om woningen en banen te huisvesten? Zou het bijvoorbeeld zinvol zijn om het gebied rond Heerhugowaard te ontwikkelen tot een regionaal centrum, zoals het diffuse scenario laat zien? Alhoewel dit een grotere pendelstroom impliceert (aangenomen dat velen voor werk naar Amsterdam zullen reizen), en alhoewel de morfologie daardoor meer autogericht raakt, blijft waardevol land rond Amsterdam in dit scenario onaangetast. Wat is dan belangrijker: mobiliteit of groene infrastructuur? Een soortgelijk observatie is recent gedaan: er wordt gekozen voor nieuwe verstedelijking in Almere, terwijl nieuwe banen met name aan de andere kant van Amsterdam ontstaan, rond Schiphol (Van den Boomen, 2021). Maar het bouwen van woningen nabij de luchthaven kan diens uitbreiding beperken, met gevolgen voor internationale bereikbaarheid. De NOVI geeft op dit moment nog weinig handvatten om zulke ruimtelijke dilemma’s aan te pakken.

Als we het compacte en polycentrische scenario vergelijken, worden nog andere ruimtelijke afwegingen zichtbaar. Is het wenselijk om aan de randen van grote en middelgrote steden te bouwen (Pols et al. 2018)? Nabij grote steden kan in hogere dichtheden gebouwd worden, met vaak betere verbindingen via OV en de fiets. Nieuwbouw bij middelgrote steden kan daarentegen misschien net het zetje geven om een regionale tramlijn op te zetten. Daarnaast is er een afweging op een hoger schaalniveau zichtbaar: in het compacte scenario wordt in samenhang met de omvang van de steden aldaar meer langs de kust gebouwd, terwijl in het polycentrische scenario om dezelfde reden meer in het Groene Hart wordt gebouwd. De NOVI geeft hieromtrent geen duidelijke voorkeuren. Een breder debat over de voor- en nadelen van deze scenario’s kan besluitvorming over geschikte locaties aanscherpen en ondersteunen.

Voor dergelijke besluitvorming biedt het SUPER-project verdere ondersteuning in de vorm van een duurzaamheidsafwegingskader. Zoals aangegeven streeft de NOVI duurzaamheid na, wat zich uit in zowel de gekozen thema’s als in de gekozen benadering m.b.t. verstedelijkingscriteria. Naast het aangeven welke gebieden ‘opgeofferd’ zouden worden voor verstedelijking, zijn er ook andere manieren om scenario’s op duurzaamheid te beoordelen. Hiertoe dient het afwegingskader, dat is opgesteld op basis van de gebruikelijke brede conceptualisering van duurzaamheid op economisch, ecologisch en sociaal vlak. Om dit afwegingskader te maken is een uitgebreide literatuurstudie gedaan naar de impact van verschillende verstedelijkingsvormen, op basis van uitgewerkte criteria die geordend zijn binnen deze drie vlakken, met een score van zeer negatief (--) tot zeer positief (++). Een volledige beschrijving is te vinden in Annex 4 van het SUPER-project (Evers et al., 2020).

Zoals onderstaande tabel laat zien scoren de SUPER-scenario’s op de drie dimensies van duurzaamheid erg verschillend. Zodoende wordt afruil duidelijk zichtbaar, zowel binnen als tussen dimensies. Daarnaast toont deze analyse aan dat compacte ontwikkeling niet, zoals vaak wordt aangenomen, op alle vlakken altijd duurzamer is. De scores van meerdere indicatoren zijn genuanceerd: soms is ook in de wetenschappelijke literatuur nog onduidelijkheid, gebrek aan overeenstemming of zijn er zelfs tegengestelde resultaten - afhankelijk van de context. Nederlandse beleidsmakers hebben daarom een uitgebreidere analyse nodig dan wat het SUPER-project kan bieden. Zo’n analyse moet naast het afwegingskader ook de specifieke ruimtelijke, administratieve en beleidsaspecten van de Nederlandse situatie meenemen in de scenario-ontwikkeling. Het PBL werkt daar momenteel aan.

Naar een duurzame Nederlandse toekomst

Onder de werktitel ‘Grote opgaven in een beperkte ruimte’ voert het PBL momenteel een verkenning uit op het vlak van ruimtelijke ontwikkeling die goed aansluit bij de Europese SUPER-studie van ESPON (PBL, te verschijnen). Door de focus te leggen op Nederland kan deze studie een meer plausibele en gedetailleerde analyse doen van (mogelijke) beleidskeuzes en rekening houden met bestaande ruimtelijke plannen en actuele beleidskeuzes. In een eerste fase zijn drie scenario’s ontwikkeld die in veel opzichten lijken op die uit het SUPER-project: (1) dichtbij, (2) verbonden en (3) ruim. Het maatwerk voor de Nederlandse situatie uit zich op een aantal manieren, waaronder:

• Het dichtbij-scenario gaat een stap verder dan het SUPER compacte scenario door vrijwel alle ontwikkeling te concentreren in bestaand bebouwd gebied. Dit was in het SUPER-project niet mogelijk, o.a. omdat het LUISETTA-model geen mogelijkheid bood om transformatie te modelleren, bijvoorbeeld bij oude havengebieden zoals in Den Haag (Binckhorst) en Amsterdam (Westelijk Havengebied).
• Het Verbonden-scenario concentreert ontwikkeling nabij OV-knooppunten. Alhoewel dit de filosofie is achter het SUPER polycentrische scenario, is het daar door de beperkingen van het model anders geoperationaliseerd.
• Ruim simuleert typische suburbane ontwikkeling door verstedelijking te concentreren in grote uitbreidingslocaties in stadsranden met lage dichtheden; dit in tegenstelling tot de stapsgewijze uitbreiding langs wegen van het SUPER diffuse scenario.

Daarnaast maakt de Nederlandse studie gebruik van fijnmazigere data, uitgebreide informatie over huidige beleidsrestricties, aankomende plannen en preciezere demografische ontwikkelingen. Deze studie kan Nederlandse beleidsmakers een stevigere en betrouwbaardere basis geven om de gevolgen van beleidskeuzes uit te denken. Daarnaast is het gebruikte Ruimtescannermodel flexibel genoeg om aanvullende maatwerkopties te onderzoeken. Als gevolg hiervan kunnen ex-ante de ruimtelijke implicaties onderzocht worden, bijvoorbeeld van de gevolgen van het prioriteren van verschillende verstedelijkingsdoelen. Dit is nog niet gebeurd in de NOVI.

Terug naar de NOVI

Het jaar 2050 lijkt nog ver weg. Maar de beslissingen van vandaag vormen de wereld van morgen. Als we het eerste hoofdstuk van de NOVI mogen geloven, wenst de NOVI een aantal van deze strategische beslissingen te nemen en/of uit te voeren. Tegelijkertijd ontbreken de belangrijkste details over waar en hoe ontwikkeling precies plaats zou moeten vinden, en wordt er niet of nauwelijks gerept over afruilen; alleen dat afwenteling voorkomen moet worden. Het SUPER-project verkende sommige van deze trade-offs met betrekking tot locatie en duurzaamheidsaspecten, en de lopende PBL-studie verdiept dit nog verder. Planners en ontwerpers streven altijd naar synergie en win-win situaties; maar ruimtelijke beslissingen hebben meestal partijen die benadeeld worden. Weloverwogen maar ook welbewuste en duidelijke keuzes zijn daarom hard nodig. Het is te hopen dat de verstedelijkingsvoorkeuren van de NOVI, mede op basis van PBL-kennis, duidelijker zullen worden nu de implementatie nadert.

Bronnen

• Evers, D. (2020). ESPON SUPER Final Report—Main report. ESPON.
• Evers, D., Katurić, I., Van der Wouden, R., Van Schie, M., & Van Rijn, F. (2020). ESPON SUPER Final Report Annex 4—Sustainability assessment and scenarios. ESPON.
• Evers, D., & Van Schie, M. (2019, October 16). Putting Dutch ‘urban sprawl’ in a European perspective [Text]. PBL Planbureau Voor de Leefomgeving. https://www.pbl.nl/en/latest/blog/putting-dutch-urban-sprawl-in-a-europ…
• Kostof, S. (1991). The City Shaped. Thames and Hudson.
• Ministerie BzK. (2020). Nationale Omgevingsvisie (NOVI) Hoofddocument.pdf. Ministerie van Binnenlandse Zaken.
• Needham, B. (1989). ‘Strategic Planning and the Shape of the Netherlands through Foreign Eyes: But do Appearances Deceive?’ Built Environment Vol. 15, 1, 11–16.
• PBL. (te verschijnen). Grote opgaven in een beperkte ruimte. Ruimtelijke keuzes voor een toekomstbestendig leefomgevingsbeleid. Planbureau voor de Leefomgeving.
• Pols, L., Bijlsma, L., Breedijk, M., & Van Schie, M. (2018). Stadsranden: Schakelzones tussen stad en land. Planbureau voor de Leefomgeving.
• Van den Boomen, T. (2021, 8 januari). Amsterdam komt ruimte voor woningen tekort. Kan het groeien rondom Schiphol? NRC.
• Van Vliet, M. (2020). Kan de Nationale Omgevingsvisie bouwen op de huidige woningbouwpraktijken? [MA scriptie]. Universiteit van Amsterdam.